Світлана Хаджирадєва, завкафедри НАДУ при Президентові України
Закон про держслужбу дуже прогресивний, але немає інструментів для його впровадження
09.01.2017 09:09 6797

З травня 2016 року галузь державної служби переживає справжню революцію: зокрема, після набрання чинності новим Законом України "Про державну службу" призначення на посади тепер відбуваються за конкурсом, і результати цих конкурсів часто призводять до публічних скандалів. Пам'ятаєте призначення 24-річної Анастасії Дєєвої заступником міністра внутрішніх справ з питань євроінтеграції чи незгоду міністра охорони здоров'я Уляни Супрун з призначенням держсекратаря МОЗ?

Укрінформ вирішив розібратися у всіх новаціях, у тому, чому виникають такі ситуації, як конкурси проходять в інших демократичних країнах, і як можна уникнути непорозумінь під час призначення на посади в державній службі. Про все це - в інтерв'ю з доктором наук державного управління, професором, завідувачем кафедри державного менеджменту Національної академії державного управління при Президентові України Світланою Хаджирадєвою.

- Шановна Світлано Костянтинівно, зараз дуже багато скандалів виникає довкола призначень «високих» посадових осіб, але, наскільки я знаю, ця процедура регламентована законодавством. Тоді чому виникають проблеми?

Палкі дискусії розгортаються не довкола регламентних питань вступу на держслужбу, а довкола питань некомпетентності претендентів

- Дійсно, процедура вступу на державну службу прописана в Законі України «Про державну службу», який набрав чинності у травні 2016 року. Впевнено можу сказати, що усі призначення відбуваються відповідно до встановленого регламенту і чинного законодавства України. Зверніть увагу, що палкі дискусії розгортаються не довкола питань порушення регламенту вступу на державну службу, а довкола питань некомпетентності претендентів на ті чи інші посади, особливо коли йдеться про державних службовців категорії А і Б.

Тому причини скандалів, що виникають довкола призначень «високих» посадових осіб, слід шукати не у формулюваннях статей закону про держслужбу - повірте, там все чітко сформульовано з урахуванням кращих міжнародних практик. На мій погляд, головна причина криється у відсутності ефективних механізмів та інструментів відбору персоналу на державну службу, зокрема, - оцінки їхньої професійної компетентності, професійно важливих якостей і т. ін.

- Водночас, я, як сторонній спостерігач, після набрання чинності новим законом про держслужбу уявляла, що реформа цієї галузі завершилася, а виходить, що вона тільки почалася...

- Так, вона тільки почалася, і є певні умови, які не дозволяють швидше його запроваджувати. Дуже багато механізмів необхідно для реалізації цього закону - в тому числі, фінансово-економічні, політичні, організаційні, правові підзаконні акти, регламентація цього процесу.

Скажу, що під час обговорення проблем державної служби в Україні з міжнародними колегами неодноразово лунали такі коментарі: "Світлано, ви прискорюєте процеси, реалізація підзаконних актів - на це десятиліття треба, для того, щоб послідовно, покроково вносити зміни в систему державної служби". Колеги наголошували, що це - специфічна система, і її не можна змінити за два дні чи за три місяці, чи за півроку, бо є такий фактор як спадкоємність попередників, інституціональна пам'ять системи тощо.

Тому найважливіше, що ми можемо сьогодні зробити - це акцентувати увагу на розробці базових документів. Відсутність галузевого стандарту створить ще більше проблем, тому що немає єдиного бачення, яким чином призначати на посади в державній службі.

- За скільки часу може бути підготовлений такий стандарт, якщо є замовлення і відповідне фінансування?

- Якщо є замовлення та фінансування, то збирається експертна група з науковців, роботодавців, державних службовців, представників Національного агентства державної служби, представників кадрових агентств міністерств, відомств тощо, до групи може бути залучена громадськість, інтереси якої також треба враховувати при розробці цих стандартів.

І на базі вже розроблених раніше документів, зокрема, на сьогодні існують профілі компетенції державних службовців, морально-етичний кодекс поведінки державного службовця та інші - необхідно розробити і законодавчо затвердити галузевий стандарт. Розробка стандартів не може робитися лише громадськістю, на волонтерських засадах, бо ми не зможемо отримати той результат, який необхідний для реалізації стратегії реформування державної служби. Стандарти - це державний документ.

- Тобто, спочатку має бути замовлення з боку найвищого державного відповідного органу?

- Так. Я не знаю, чи дійсно розуміє держава, що такий документ необхідний. Водночас, якщо буде такий документ, то тоді можна буде далі рухатися. Два роки тому у ВР було зареєстровано проект закону про визначення професійних кваліфікацій в Україні, але у вигляді закону я його не бачила.

- Мабуть, парламентське лоббі не зацікавлене в таких загальнодержавних процесах, за це ж ніхто не приносить ніяких бонусів...

- Можливо, так. За задумом авторів Концепції Державної цільової програми реформування державного управління та державної служби на 2011-2015 роки, очікувалося, що документ дасть змогу встановити єдині стандарти прийняття на державну службу та формування особистої, професійної, економічної й суспільної мотивації вступу до держслужби та просування по службі; зміцнити сталість держуправління, розмежувавши політичні та адміністративні посади в органах виконавчої влади; побудувати систему оцінювання та розвитку персоналу на держслужбі, наблизити зміст підготовки управлінців до реальних потреб, створити систему запобігання та врегулювання конфлікту інтересів державних службовців, сформувати систему етичних цінностей державної служби тощо. Однак, жодних результатів ми не побачили. 

- А хто має ініціювати цей процес, завжди ж мають іти рухи звідкись - або від науковців, або від держави?

- Цей процес організує, як правило, роботодавець. У сфері державної служби - це Національне агентство з державної служби в Україні. На сьогодні потреба в реформуванні системи оцінювання кадрів стимулює як реформаторські процеси в суспільстві, так і політичні рішення щодо адаптації інституту державної служби до стандартів Європи. І все ж, фундаментальним нормативним підгрунтям тут виступає задекларована 1998 р. адміністративна реформа, яка вимагає, зокрема, перегляду і приведення у відповідність до потреб часу структурних та функціональних властивостей центральних та місцевих органів державної влади і місцевого самоврядуання, розробки і впровадження ефективних методик оцінювання державних службовців, створення діючої системи відбору кандидатів-претендентів на державну службу, їх підготовки та кар'єрного зростання. До цього часу нічого з цього не зроблено.

- Отже, за нинішніх умов, за відсутності незалежного оцінювання, коли створюється комісія всередині органу, який обирає, умовно кажучи, державного секретаря, існує купа можливостей для маніпуляції результатом. Адже можна виписати умови конкурсу під конкретного кандидата і в останній тур обрати людей, які апріорі будуть нижчими за своїми кваліфікаційними показниками, і обрати того, кого потрібно, правильно? Як із цим боротися?

- Це дійсно так. Багато процесів не піддаються здоровому смислу та логіці.

- А якщо порядок порушується? Ось відомий скандал, коли у відомстві, специфічному відомстві, заступником стає молода, скажемо так, неосвічена особа, то хто має нести відповідальність за порушення цього порядку? Як довести, що порядок був порушений? Чи можна оскаржити рішення про призначення такої особи?

- На такий випадок є закон, і це рішення можна оскаржувати. Суд може встановити, чи були порушення закону та процедури призначення на посаду державного службовця. Що ж стосується питання рівня відповідності професійної кваліфікації претендента на посаду державного службовця категорії А, то визначатиметься ця кваліфікація за формальними ознаками - наявністю диплому про вищу освіту. Іноді ми забуваємо, що в 2011 році була прийнята Національна рамка кваліфікацій, де освітня і професійна кваліфікація розглядаються окремо.

- І що це означає? У чому їхня різниця? Можна приклад.

- Ну наприклад, якщо я працюю міністром освіти, то більшість часу своєї професійної діяльності я витрачаю на прийняття управлінських рішень, на зовнішню, внутрішню комунікацію, на адміністрування процесу й т. ін. А якщо я працюю головним спеціалістом районного відділу освіти, то для мене процедури прийняття рішень будуть не першорядні: у мене адміністративна робота, збір, обробка інформації, аналітика, підготовка інформації для прийняття рішень моїм керівником. І тоді кваліфікаційні вимоги до мене в пріоритетах інші, ніж кваліфікаційні вимоги до державних службовців категорії А. Категорія А це - стратегічне бачення проблем, це стратегічне управління, це вміння застосовувати інструменти стратегічного управління. А категорія В - це операційні процеси, це виконання завдань, реалізація рішень, дотримання процедур і саме адміністрування процесів. Категорія Б є проміжною між категорією А і категорією В, коли потрібні й управлінські навички, і здатність до адміністрування.

- Уточніть вашу позицію, чому ви вважаєте, що існуюча система відбору персоналу на державну службу неефективна?

- Існуюча система відбору та призначення персоналу на державну службу побудована на формальному підході. Тобто, є унормовані вимоги щодо віку, освіти, досвіду роботи претендентів на ті чи інші посади державних службовців. А професійна кваліфікація претендентів на посади державних службовців не визначається. Саме запровадження системи визначення професійних кваліфікацій державних службовців категорій А, Б, і В дозволить підвищити рівень якості державного управління та унеможливить формальний підхід до відбору персоналу на державну службу.

У більшості європейських країн визначення професійних кваліфікацій державних службовців здійснюють незалежні Асесмент-центри. Асесмент-центр - це один з методів комплексної оцінки персоналу, заснований на використанні взаємодоповнюючих методик, орієнтований на оцінку реальних якостей співробітників, їхніх психологічних і професійних особливостей, відповідності вимогам посадових позицій, а також виявлення потенційних можливостей фахівців. На сьогодні асесмент-центр є валідним методом оцінки компетенцій співробітників. Надійніше - тільки тривалі спостереження за людиною в реальній роботі.

 - Незалежні центри оцінювання діють в Україні?

- Центрів з визначення професійних кваліфікацій державних службовців в Україні немає. Українські асесмент-центри обслуговують здебільшого ІТ-сферу і бізнес.

Ми підготували проект відкриття такого центру, де виокремили три обов'язкові послідовні етапи робіт. Наголошу, що лише в такій послідовності можливо якнайшвидше запустити цей проект. Перший етап - передпроектний - розробка та затвердження трьох документів: Галузевого стандарту професійної діяльності у сфері публічного управління та адміністрування, Освітнього стандарту за напрямом підготовки «Публічне управління та адміністрування», Кваліфікаційних характеристик державних службовців категорій А, Б і В. Другий етап - підготовчий: розробка та затвердження положення про Центр визначення професійних кваліфікацій та сертифікації державних службовців, створення банку тестових завдань та методики оцінювання рівня кваліфікацій державних службовців категорій А, Б і В. Третій - пілотний - експериментальна перевірка валідності методик та запуск проекту. 

- Джерела фінансування таких проектів?

- У більшості країн Європи такі центри створюються на базі професійних асоціацій, які, як правило, є неприбутковими організаціями. У цьому випадку можливі усі джерела фінансування, що не суперечать існуючому законодавству. Це можуть бути кошти фізичних і юридичних осіб, державне фінансування, грантові програми тощо.

- Хто розробляє цю систему оцінювання в Україні? Її замовили комусь?

- На базі нашої кафедри над цією тематикою працюють аспіранти і докторанти в межах своїх наукових досліджень. З боку держави таких замовлень не було. 

- І вони не впроваджуються...

- Ні, тому що необхідно мати дуже потужне фінансування для розробки програм і тестових методик з визначення професійних кваліфікацій.

Необхідно, по-перше, щоб процес оцінки відповідав на три важливі питання: мета оцінки, роль оцінки в системі державного управління і відповідність методів оцінювання об'єктивним тенденціям, що нині мають місце в суспільстві і системі державного управління. По-друге, методологія оцінки має базуватися на міждисциплінарних знаннях і сучасних дослідженнях про людину та відбивати психологічний зміст діяльності державного службовця. По-третє, особа, яка діагностується, має оцінюватися у сукупності всіх зовнішніх і внутрішніх факторів, що впливають на її діяльність і поведінку.

Наприклад, процес оцінювання повинен містити тестові завдання, які допоможуть визначити, чи є у претендента необхідна для управлінця активна позиція, рівень його відповідальності, що грунтується на психокультурі самоконтролю тощо.

- Ну от суто статистично: скільки має бути державних службовців на сто громадян чи тисячу? Є такі дослідження?

Питання - скільки має бути державних службовців на 100 громадян чи тисячу - дискусійне

- Одразу скажу, що досліджень, спрямованих на визначення необхідно-оптимальної кількості державних службовців для забезпечення системи державного управління, в Україні не проводилося.

Питання про те, скільки має бути державних службовців на 100 громадян чи тисячу, - дискусійне. У 2015 році міжнародні експерти представили результати порівняльного аналізу систем державної служби у більш як 20 країнах світу, серед яких була й Україна. Я вам можу навести дані по деяких країнах. Наприклад, у Білорусі, де кількість населення 9,503 млн, - на 1 чиновника припадає 176 громадян (загальна кількість чиновників 53703); Естонія (кількість населення 1,3 млн) - на 1 чиновника припадає 50 громадян (загальна кількість чиновників 26000); Китай (кількість населення 1340 млн) - на 1 чиновника припадає 19 громадян (загальна кількість чиновників 70 млн); Латвія (кількість населення 2,3 млн) - на 1 чиновника припадає 26 громадян (загальна кількість чиновників 88300); Литва (кількість населення 3,3 млн) - на 1 чиновника припадає 165 громадян (загальна кількість чиновників 20000); Німеччина (кількість населення 83,2 млн) - на 1 чиновника припадає 163 громадян (загальна кількість чиновників 507520); Росія (кількість населення 141,9 млн) - на 1 чиновника припадає 140 громадян (загальна кількість чиновників 996596); США (кількість населення 309 млн) - на 1 чиновника припадає 147 громадян (загальна кількість чиновників 2101200); Україна (кількість населення 46 млн) - на 1 чиновника припадає 170 громадян (загальна кількість чиновників 283400); Франція (кількість населення 61 млн) - на 1 чиновника припадає 190 громадян (загальна кількість чиновників 320000).

Як бачимо, кількість державних службовців в Україні у середньому на 1 тис. громадян, у порівнянні з іншими країнами світу, більш-менш оптимальна.

Також можемо констатувати, що системи державної служби Китаю, Естонії, Латвії більш бюрократичні, ніж в Україні, з точки зору цього критерію - кількості чиновників по відношенню до числа громадян цієї держави. Зверніть увагу, що у малих за територією і населенням країнах - Латвія, Естонія, - припадає, відповідно, 26 і 50 осіб на 1 чиновника, а поруч з ними - в Литві -  165 чоловік.

Як показує практика, у країнах колишнього СРСР кожна з програм скорочення кількості держапарату закінчується його збільшенням

- Це тішить, звичайно. Але чи є статистика, яка відбивала б тенденції в Україні - з точки зору скорочення чи збільшення армії чиновників в останні роки?

- Є, звісно. Справа в тому, що утримання чиновників - це, безумовно, прес на платників податків, тому нове керівництво кожної з країн починає з планів скорочення кількості державного апарату. Водночас, як показує практика, у країнах колишнього СРСР кожна з таких програм закінчується збільшенням кількості держапарату і суми в держбюджеті на їх утримання.

Класичним прикладом стала ситуація за президентства Віктора Ющенка, який прийшов до влади з гаслом "різкого скорочення держапарату". За 5 років його президентства кількість чиновників зросла з 257,1 тисячі осіб (за станом на 1 січня 2005 р.) до 283,4 тисячі (за станом на 1 січня 2010 р). За статистичними даними, на початку 2016 року в Україні штат державних службовців збільшився ще на 1,8% і перевищив 380 тис. осіб - це загалом державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування.

Найменше державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування в Україні було зафіксовано у 2005 році - 339 тис. 49 осіб (з них державних службовців - 247 тис. 124, посадових осіб місцевого самоврядування - 91 тис. 925), найбільше - у 2009 році - 384 тис. 197 (з них державних службовців - 283 тис. 408, посадовців місцевого самоврядування - 100 тис. 789). Зокрема, впродовж 2010-2012 рр. зросла кількість посадовців у центральних органах виконавчої влади: у 2010 році - 9420 осіб, у 2012 - 10 тис. 021, а також судової влади і прокуратури - з 27 тис. 450 осіб у 2010 році - до 32 тис. 096 осіб у 2012-му.

- А як взагалі ви, як науковець, можете оцінити сучасну систему державної служби?

-  Сучасна система державної служби України потребує значного покращення. Наразі в Україні у сфері управління державною службою відсутнє єдине бачення перспектив її розвитку, що, у свою чергу, зумовлює невизначеність професійної діяльності державних службовців. І цю ситуацію потрібно виправляти вже зараз.

Марина Сингаївська, Укрінформ

Фото: Володимир Тарасов.

При цитуванні і використанні будь-яких матеріалів в Інтернеті відкриті для пошукових систем гіперпосилання не нижче першого абзацу на «ukrinform.ua» — обов’язкові. Цитування і використання матеріалів у офлайн-медіа, мобільних додатках, SmartTV можливе лише з письмової згоди "ukrinform.ua". Матеріали з маркуванням «Реклама» публікуються на правах реклами.

© 2015-2017 Укрінформ. Усі права застережені.

Дизайн сайту — Студія «Laconica»
Розширений пошукПриховати розширений пошук
За період:
-