ОБСЄ як флюгер безпекового співробітництва

Напевно, ніхто не буде заперечувати, що Організація з безпеки та співробітництва в Європі вже давно не відіграє якоїсь вагомої ролі щодо питань, визначених у її назві. Повномасштабна війна Росії проти України – тобто напад однієї держави-учасниці ОБСЄ на іншу – фактично зруйнувала простір безпеки в Європі та продемонструвала обмеженість інструментів організації. Унаслідок цього під сумнівом опинилася не лише її ефективність, а й доцільність існування в теперішньому вигляді.

Тому й чергове засідання Ради міністрів закордонних справ ОБСЄ, що відбулося 4–5 грудня у Відні, не зумовило великих очікувань – передусім щодо реагування на російську війну проти України.

Адже йдеться про структуру, що функціонує як політичний форум, де рішення ухвалюються тільки консенсусом, тобто за одностайною згодою всіх 57 держав-учасниць. А серед них, попри все, залишається Росія – держава-агресор, яка блокує будь-які значущі кроки.

«Брейкінг-ньюз? Ні, нічого такого не очікується. Та й коли з Ради міністрів були якісь брейкінг-ньюз?» – зазначив дипломат однієї з європейських делегацій на офрекорді, реагуючи на запитання журналістів про можливі результати зустрічі у Відні.

БЕЗ ЛАВРОВА І БЕЗ РУБІО: ОЧІКУВАННЯ ПЕРЕГОВОРІВ ЩОДО МИРУ В УКРАЇНІ НЕ ВИПРАВДАЛИСЯ

Хоч сам «міністеріал» не обіцяв сенсацій, певні очікування екстрених новин із Відня все ж існували, і з’явилися вони ще за кілька тижнів до зустрічі. Йшлося не про формальну частину засідання, а про можливі контакти на його полях. Адже цього року Рада міністрів ОБСЄ відбувалася на тлі активізації очолюваних США дипломатичних зусиль щодо врегулювання російсько-української війни: ідеї саміту Трамп–Путін у Будапешті; витоків щодо «мирного плану» Трампа; серії переговорів делегацій США та України у Женеві та Флориді; візиту Віткоффа та Кушнера до Москви.

У цьому контексті цілком логічним було припущення, що міністерська зустріч у Відні може стати нагодою для контакту між держсекретарем США Марком Рубіо та російським міністром Сергієм Лавровим, зокрема після зриву їхньої запланованої зустрічі в Будапешті.

Проте ці очікування швидко розвіялися. За тиждень до заходу Москва оголосила, що Лавров до Відня не приїде. А дипломати вже знали, що й Марко Рубіо на Раду міністрів не прибуде. Тому питання про будь-які переговори високого рівня між США та РФ на полях засідання відпало.

Вашингтон не пояснював причини відсутності держсекретаря публічно. Чинна голова ОБСЄ, глава МЗС Фінляндії на пресконференції після початку Ради спробувала пояснити відсутність Рубіо його зайнятістю. І це справді могло бути так: Рубіо, окрім керівництва Держдепартаментом, виконує обов’язки радника президента з національної безпеки та є одним із ключових учасників американських переговорів щодо миру в Україні.

Але, найімовірніше, причина полягає в іншому. Сполучені Штати за президентства Трампа не приховують критичного та скептичного ставлення до нинішніх міжнародних організацій і багатосторонніх форматів, уже вийшовши з окремих із них та скоротивши фінансування інших, включно з ООН.

І ОБСЄ не є винятком, а призначення на чолі делегації США на захід міністерського рівня у Відні навіть не заступника держсекретаря є свідченням «важливості» цієї організації в системі координат адміністрації Трампа. Примітно, що в цей час в Європі перебував заступник держсекретаря США Крістофер Ландау, який лише напередодні, 3 грудня, представляв США на Раді міністрів НАТО у Брюсселі. Однак до столиці Австрії він, на відміну від більшості інших міністрів, зі столиці Бельгії не поїхав, США представляв старший посадовець Бюро європейських та євразійських справ Державного департаменту США Брендан Генраган.

Москва також не назвала причин відсутності Лаврова. Напередодні у «Російській газеті» з’явилася його стаття з критикою організації, яку, за словами автора, «натовці за підтримки єесівського Брюсселя» перетворили на «механізм просування західних інтересів» і яка «відійшла від принципу неупередженості в українській кризі». Утім, попри офіційну риторику, РФ зацікавлена у збереженні участі в організації. І свідченням цього є те, що незмінний Лавров не пропускав жодного «міністеріалу» ОБСЄ – за винятком зустрічі в Лодзі 2022 року, коли влада Польщі, яка головувала в ОБСЄ, не видала йому візу. Після фіаско в Лодзі російська дипломатія використала всі можливі інструменти тиску, щоб забезпечити присутність свого шефа на зустрічах міністрів ОБСЄ, – у 2023 році у Скоп’є та 2024 року на Мальті.

Примітною є й історія з місцем проведення цьогорічної зустрічі. Традиційно її проводить країна-голова, однак Фінляндія ще на початку терміну заявила про перенесення заходу до Відня. Формальні пояснення – економія, логістика, екологічний чинник. Неформальні – небажання Гельсінкі приймати підсанкційного Лаврова та створювати протокол для його присутності, з усіма пов'язаними із цим суперечками. Тож фінська сторона просто вирішила передати цей головний біль Відню, який, прикриваючись угодою про розміщення штаб-квартири ОБСЄ, допустив би російського міністра.

Але 27 листопада Москва заявила, що Лавров до Відня не приїде, Росію представить його заступник Олександр Грушко, що стало несподіванкою навіть для організаторів. Серед дипломатів циркулюють різні версії: від спроби покарати Фінляндію за підтримку України до припущень, що Лавров втратив прихильність Кремля через провал задуму щодо зустрічі з Трампом у Будапешті. Але майже всі європейські співрозмовники Укрінформу в ОБСЄ також звернули увагу на можливий особистий чинник: стан здоров’я 75-річного Лаврова, за їхніми словами, уже давно не є стабільним.

ІЗОЛЯЦІЯ РФ, МАКСИМАЛЬНА ПІДТРИМКА УКРАЇНИ ТА ВІДСУТНІСТЬ ДІЙ

Загалом Фінському головуванню вдалося забезпечити високу представленість на цьогорічній Раді міністрів ОБСЄ: майже 40 очільників зовнішньополітичних відомств прибули до Гофбургу, колишньої резиденції Габсбургів, де проходив цьогорічний міністерський захід. Українську делегацію очолював міністр закордонних справ Андрій Сибіга, який вирушив до Відня безпосередньо з Брюсселя після засідання Ради Україна–НАТО.

Для України засідання міністрів у Відні стало ще одним важливим майданчиком для підтримання високої уваги до російської агресії, що триває, мобілізації міжнародної підтримки, а також донесення пріоритетів мирного врегулювання і потреби системного розв’язання «російської проблеми» в ОБСЄ.

Показовим сигналом збереження фокусу на Україні та міжнародної ізоляції РФ стало проведення ввечері 3 грудня неформального засідання високого рівня «Стійка Україна – посилення підтримки», на яке Фінське головування не запрошувало делегації Росії та Білорусі. Цим Фінляндія, фактично підсумовуючи своє головування, ще раз засвідчила, що підтримка України та протидія російській агресії були його наскрізним пріоритетом.

Виступаючи першим на пленарній сесії (жест, який також став яскравим сигналом солідарності з Україною), Сибіга закликав держави-члени сприяти встановленню справжнього та справедливого миру в Україні, а не умиротворювати агресора.

«Майбутні покоління дивитимуться на нас сьогодні. Якщо ми хочемо, щоб вони дали справедливу оцінку нашим діям, то маємо діяти зараз. Діяти, щоб досягти справжнього, справедливого й тривалого миру – для України та всієї Європи. Бо все взаємопов’язане. Ми досі пам’ятаємо імена тих, хто зрадив майбутні покоління у Мюнхені. Це не має повторитися. Нам потрібен справжній мир, а не умиротворення», – наголосив він.

На полях засідання Сибіга провів близько десятка двосторонніх зустрічей з колегами та представниками керівництва ОБСЄ, а також узяв участь у панельному заході, присвяченому поверненню українських дітей, яких викрала Росія.

Ініційований Україною захід, який зібрав понад 40 співорганізаторів, став наймасштабнішим «сайд-івентом» міністерської зустрічі. Участь у ньому взяли керівники ОБСЄ, спецдоповідачка організації, висока представниця ЄС із закордонних справ і глави делегацій десятка країн. Своєю участю вони дали зрозуміти, що тяжкий злочин депортації українських дітей, за який МКС видав ордер на арешт Путіна, залишається у центрі уваги міжнародної спільноти. Під час події також було оголошено про приєднання Монако, уже 46-го учасника, до Міжнародної коаліції за повернення українських дітей.

Поки зала панелі ледве вміщувала всіх охочих, а список спікерів постійно зростав, у іншому крилі Гофбургу тривав пленарний марафон виступів. Там, у напівпорожній залі, черга взяти слово нарешті доходила до російського представника Грушка – сорок сьомого у списку.

Позиція більшості держав-членів на пленарній сесії була чіткою: Росія має припинити агресію, вивести війська з України та поважати суверенітет і територіальну цілісність України в межах її міжнародно визнаних кордонів. Такий висновок підтвердив і заступник міністра закордонних справ Фінляндії Пасі Раджала на підсумковій пресконференції: «На жаль, це вже наша четверта Рада міністрів з моменту, коли Росія розпочала повномасштабну агресію проти України. Незаконна агресія Росії б’є в саме серце європейського безпекового порядку і серйозно заважає роботі ОБСЄ. Переважна більшість держав-учасниць наголошує: ми маємо далі підтримувати Україну й забезпечувати відповідальність Росії за її дії».

На «міністеріалі» Україна разом із партнерами також узгодила низку спільних заяв. Зокрема, 42 держави засудили цілеспрямовані атаки Росії на цивільну енергетичну інфраструктуру та наголосили на потребі притягнення винних до відповідальності. Також вперше в ОБСЄ були схвалені три потужні заяви на підтримку України у форматах Україна–Бенілюкс, Україна–Нордично-Балтійська вісімка (NB8) та в зовсім новому форматі Одеського трикутника: Україна–Румунія–Молдова.

«Гадаю, що ми повністю використали цю Раду міністрів в інтересах України, максимально підняли профайл і "додану вартість" цього заходу. Зустріч також стала важливим додатковим майданчиком тиску на державу-терориста (можливо, саме тому московський "топдипломат" Лавров так і не з’явився у Відні). І чи не найкращою оцінкою результатів став істеричний виступ російського представника Грушка, побудований на обуренні "тотальною українізацією порядку денного ОБСЄ», – підсумував у коментарі агентству Постійний представник України при міжнародних організаціях у Відні Юрій Вітренко.

Однією з гострих тем цьогорічної Ради міністрів стало питання трьох українських співробітників колишньої Спеціальної моніторингової місії ОБСЄ – Максима Петрова, Вадима Голди та Дмитра Шабанова. Вони вже понад два з половиною роки перебувають у незаконному російському ув’язненні. Їхнього звільнення вимагали багато міністрів у своїх виступах; у коридорах Гофбургу встановили великий банер із портретами незаконно ув’язнених, а делегаціям роздавали інформаційні матеріали із закликом сприяти їх визволенню. Факт того, що організація не спромоглася захистити навіть своїх співробітників, яких захопила держава-учасниця, став яскравим символом її безсилля.

Певні очікування були пов’язані з приходом нового генерального секретаря ОБСЄ – турецького дипломата Ферідуна Сінірліоглу. Припускалося, що він зможе активізувати зусилля зі звільнення співробітників організації. Однак жодного прогресу досягнуто не було, навіть попри його поїздку до Москви у березні, де він провів «відверті та продуктивні дискусії» з главою МЗС держави-агресора Лавровим і навіть назвав Росію «дуже важливим партнером у рамках ОБСЄ».

Публічна позиція генсека щодо війни РФ проти України також викликає запитання. Від початку своєї роботи він жодного разу у своїх промовах чи заявах прямо не назвав Росію агресором, який веде загарбницьку війну проти України, чи порушником принципів Гельсінського заключного акта – основоположного документа ОБСЄ. Те саме стосується очолюваного ним Секретаріату, який уникає прямої фіксації факту російської агресії й фактично «соромиться» самого терміна «російська агресія проти України».

Промова Сінірліоглу на відкритті міністерської Ради лише підтвердила цю тенденцію. Він говорив про «триваючу війну в Україні», але жодного разу не згадав, хто саме розв’язав та продовжує цю війну. Слово «Росія» узагалі не прозвучало в його промові, де він закликав до «нового діалогу – чесного, інклюзивного та спрямованого в майбутнє – про те, як відновити європейську архітектуру безпеки».

Оскільки за рік роботи Сінірліоглу жодного разу не зустрічався з пресою у Відні, то підсумкова пресконференція за результатами засідання Ради міністрів здавалася слушною нагодою поставити йому прямі запитання щодо цієї позиції. Проте генсек знову не з’явився. Його представляла заступниця – директорка Центру запобігання конфліктам ОБСЄ Кетрін Фірон.

Відсутність Сінірліоглу не завадила журналістам порушити тему його позиції. Кореспондент німецького агентства DPA прямо запитав Фірон, чи є в генсека ОБСЄ та його команди «адекватне розуміння» того, хто розпочав «війну в Україні», адже в публічних заявах генсека це не озвучується. Однак вона уникнула прямої відповіді, зосередившись на загальних програмах підтримки України.

Це дало привід кореспонденту Укрінформу поставити максимально пряме запитання: «Чи це Росія вбиває невинних цивільних в Україні, чи це якесь абстрактне “насильство”, як каже генеральний секретар?».

Але, як не дивно, і це дуже просте запитання залишилося без прямої відповіді. Пані Фірон знову відреагувала, перелічуючи проєкти ОБСЄ в Україні…

БЕЗ БЮДЖЕТУ І ГОЛОВУВАННЯ-2027 ТА ПІД ТИСКОМ США ЩОДО РЕФОРМ, НА ЯКІ ВАЖКО ПОГОДИТИСЯ

Два ключові питання, які стосуються функціонування самої ОБСЄ, – затвердження бюджету на наступний рік та визначення країни, що головуватиме у 2027 році, – так і залишилися без відповіді. Вирішувати їх доведеться вже Швейцарії, що перебирає головування в організації наступного року.

Проблема з погодженням наступного головування є системною: Росія далі блокує кандидатури країн-членів НАТО, звужуючи консенсусний вибір до так званих нейтральних держав. Цей список вже майже вичерпано. Кіпр спробував висунути свою заявку на 2027 рік, проте тут уже Туреччина, як кажуть інсайдери, виступила із запереченнями, заблокувавши й цей варіант.

Не менш складною є і ситуація з бюджетом. Разом із несплатою внесків Росією останніми роками, тепер проявився ще один серйозний чинник – позиція Сполучених Штатів, яка стала публічно помітною саме під час засідання у Відні.

Зміна адміністрації у Вашингтоні позначилася і на діяльності американської місії при ОБСЄ. Посада постпреда вакантна вже півтора року, а сама місія суттєво скоротила активність. Водночас її публічна комунікація, зокрема публікація на сайті заяв із щотижневих засідань Постійної ради, фактично зупинилася ще наприкінці січня.

За інформацією співрозмовників, присутніх на закритих для медіа засіданнях Постійної ради, тональність американських заяв щодо російської агресії проти України стала суттєво м’якшою. Війну дедалі частіше називають «конфліктом», а оцінки загарбницького характеру дій РФ переважно зникли. Місія, яка тривалий час була одним із найактивніших адвокатів України, нині майже не артикулює позицій, що раніше звучали регулярно та жорстко.

Паралельно американська місія демонструє критичне ставлення до одного з трьох «кошиків» (сфер співробітництва) ОБСЄ – «людського виміру» (права людини, демократія, верховенство права). На думку США, організація має відмовитися від акценту на трансформації внутрішніх політичних процесів у країнах-учасницях та зосередити ресурси на безпекових завданнях.

Під час зустрічі у Відні старший посадовець Бюро європейських та євразійських справ Держдепартаменту США Брендан Генраган дав зрозуміти: питання майбутньої участі США в ОБСЄ прямо залежить від структурної реформи організації.

«Сполучені Штати працюватимуть над тим, щоб спонукати ОБСЄ до реформ. Але це не може бути відкритим проєктом із млявими намірами. Це має бути серйозно й терміново. Якщо ОБСЄ продовжуватиме нинішній курс, Сполучені Штати далі переглядатимуть свою участь у ній», – заявив він.

Серед вимог американської сторони – скорочення річного бюджету «щонайменше на 15 мільйонів євро до грудня 2026 року» (раніше зведений бюджет був орієнтовно 140 млн євро) і зосередження ресурсів «не на конференціях чи написанні звітів, а на місіях, які підтримують стабільність та мир».

Також в ОБСЄ має бути проведена структурна реформа.

«ОБСЄ справедливо відстоювала права людини та свободи протягом поколінь. Але це не те саме, що диктувати національну соціальну політику. ОБСЄ має припинити вважати трансформацію внутрішнього політичного життя однією зі своїх основних функцій», – заявив Генраган.

Ще один елемент американського бачення: ОБСЄ має припинити відштовхувати «тих акторів, чия присутність необхідна для миру». За його словами, «конфлікт, в якому бере участь Росія, можна врегулювати лише із залученням Росії».

Тільки за таких умов, на думку представника Держдепу, організація зможе виконувати свою головну місію – «зводити за одним столом держави з різними баченнями», а також розв’язувати питання контролю над озброєннями, безпеки кордонів, боротьби з тероризмом, відмиванням коштів і, зрештою, сприяти укладенню майбутньої мирної угоди між Росією та Україною.

Отже, США фактично обумовили подальше фінансування ОБСЄ її реформою у власному баченні – передусім через послаблення або фактичного усунення так званого людського кошика.

Примітно, що американське бачення «реформи» ОБСЄ може отримати щонайменше одного несподіваного союзника – Росію, яка давно домагається, щоб ОБСЄ перестала фокусуватися на правах людини, виборчому моніторингу та верховенстві права.

Багато європейських держав-учасниць ОБСЄ, своєю чергою, вбачають у таких намірах загрозу інституційній основі організації, зазначаючи, що безпека й права людини – нерозривні. Тому курс на скорочення гуманітарного виміру, імовірно, зустріне значний спротив.

*  *  *

«Вона як флюгер, ця організація. Вона абсолютно точно відображає рівень готовності 57 учасників співпрацювати у сфері безпеки у будь-який момент», – зауважив під час спілкування один з європейських дипломатів.

Засідання у Відні лише підтвердило: сьогодні цей рівень співпраці критично низький. Організація залишається напівпаралізованою, не здатною ані реагувати на зовнішні кризи, ані вирішувати власні ключові питання. Водночас напрямок її «флюгера» залишається незмінним: увага ОБСЄ, попри всі внутрішні дисфункції, і надалі скерована на Україну.

Василь Короткий, Відень