Останні зміни в законодавстві ЄС у сфері конкуренції. Уроки для України
ВСТУП
1. Протягом останніх двох років політика ЄС у сфері конкуренції увійшла в нову фазу, зумовлену цифровою трансформацією, змінами ринкових структур, геополітичним тиском та загальним прагненням зміцнення європейської конкурентоспроможності. Ця еволюція відображається не лише у збільшенні кількості справ, а й у переорієнтації пріоритетів, інструментів та логіки правозастосування. Європейська комісія все частіше поєднує традиційне антимонопольне правозастосування з попереднім (ex ante) цифровим регулюванням та більш гнучким підходом до контролю за концентраціями. Водночас кілька держав-членів розширюють свій інструментарій втручання, експериментуючи з ширшими повноваженнями щодо проведення розслідувань на ринках, вдосконаленими правилами для цифрових платформ та більшою увагою до ринкової влади покупців і транзакцій, що не досягають традиційних порогових значень, які вимагають повідомлення.
На тлі цієї динаміки Україна просувається до глибшої інтеграції з Європейським Союзом, і узгодження її конкурентного законодавства з правом ЄС набуває ключового значення. Україна обрала триетапний процес гармонізації: перший етап завершився у серпні 2023 року («Закон № 3295-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення законодавства про захист економічної конкуренції та діяльності Антимонопольного комітету України» – ухвалений 9 серпня 2023 року), другий – пов’язаний із законопроєктом, який нещодавно подано до Верховної Ради України, а третій ще не розпочато. Хоча цей процес насамперед передбачає імплементацію законодавства ЄС, не менш важливо враховувати, що конкурентне право ЄС постійно розвивається як через законодавчі реформи, так і через практику Суду Європейського Союзу. Європейська Комісія під час скринінгу в межах процесу вступу до ЄС приділяє особливу увагу дотриманню практики ЄС, ретельно оцінюючи не лише формальне узгодження, але й відповідність судовій практиці Європейського Союзу. Відповідно, останні тенденції у сфері антимонопольної практики та практики контролю за концентраціями також мають бути враховані в процесі вдосконалення системи правозастосування України та підготовки до інтеграції в Єдиний ринок ЄС.
Водночас не слід залишати поза увагою зміни, які відбуваються на рівні держав-членів. Національні практики часто випереджають або доповнюють зміни на рівні ЄС і дають уявлення про те, як правила конкуренції застосовуються на практиці. Тому моніторинг цих змін є надзвичайно важливим не лише для приведення її законодавства у відповідність до законодавства ЄС, а й для підготовки України до умов правозастосування після вступу, де децентралізоване застосування правил конкуренції відіграє ключову роль.
КЛЮЧОВІ ЗМІНИ
2. Законодавчі реформи. Європейська комісія розпочала низку реформ основних інструментів конкурентної політики. Зокрема, поточний перегляд Регламенту № 1/2003 та Регламенту № 773/2004, що має бути завершений до вересня 2026 року, спрямований на модернізацію інструментів та процедур проведення розслідувань.
Ключові елементи включають:
(а) посилення повноважень щодо проведення перевірок, затребування інформації та проведення інтерв’ю з метою адаптації правозастосування до цифрових розслідувань та великих наборів даних;
(б) перегляд рамкової програми щодо тимчасових заходів для забезпечення швидшого реагування у термінових випадках;
(в) вдосконалення процедури зобов’язань, що потенційно передбачає запровадження чіткіших строків та дотримання процесуальної дисципліни.
Паралельно з цим Комісія розпочала перегляд Керівних принципів щодо горизонтальних та негоризонтальних концентрацій, з метою кращого відображення сучасних ринкових реалій, включаючи конкуренцію, що базується на інноваціях, цифрові екосистеми та придбання конкурентів, які тільки з’являються, пропонуючи також запровадити розширений підхід до ефективності, впливу на сталий розвиток та нецінових факторів конкуренції.
3. Запровадження нових повноважень. Декілька держав-членів визнали обмеженість традиційних інструментів забезпечення дотримання конкурентного законодавства, які зазвичай дозволяють втручатися лише після того, як порушення вже відбулося. У відповідь на це окремі юрисдикції (Німеччина, Данія, Норвегія, Італія, Фінляндія та Угорщина) запровадили (або розглядають можливість запровадження) (Швеція та Європейська комісія. Що стосується останньої, то ця ініціатива була об’єднана з паралельною ініціативою, яка наразі реалізується, щодо Закону про цифрові ринки) «новий інструмент забезпечення конкуренції». Цей інструмент дає органам влади можливість застосовувати структурні або поведінкові засоби відновлення конкуренції за відсутності формального порушення – що дозволяє здійснювати проактивне втручання на ринках із структурними проблемами конкуренції. Такі інструменти відображають ширший перехід до превентивного правозастосування.
4. Зловживання домінуючим становищем. У сфері зловживання домінуючим становищем Європейська комісія наразі переглядає свої Керівні принципи щодо пріоритетів правозастосування стосовно зловживань, спрямованих на виключення конкурентів. Проєкт оновлених керівних принципів запроваджує концепцію спростовних презумпцій антиконкурентних наслідків для окремих практик, що зменшує тягар доказування для Комісії. Цей підхід відображає ширший політичний вибір: перехід від суто ефект-орієнтованого, ресурсомісткого підходу до більш придатного для практичного застосування стандарту, який зберігає стримувальний ефект без шкоди для правової визначеності. Водночас у Керівних принципах розглядаються актуальні питання, зокрема самопросування (self-preferencing) на цифрових ринках – практика, яка відіграє помітну роль у нещодавньому правозастосуванні в межах Закону про ринки цифрових послуг (DMA). Після ухвалення ці Керівні принципи, ймовірно, відіграватимуть ключову роль у формуванні практики правозастосування і мають бути враховані в процесі подальшого узгодження.
Судова практика також еволюціонує. У 2025 році Суд ЄС у справі «Android Auto» роз’яснив, що суворі критерії Броннера (Bronner criteria) не застосовуються у випадках, коли платформа, що займає домінуюче становище, відмовляється забезпечувати взаємодію з інфраструктурою, призначеною для забезпечення доступу третіх сторін. Це підтверджує, що питання взаємодії є одним із головних аспектів конкуренції в цифрових екосистемах.
Антимонопольний комітет України вже зробив кроки в цьому напрямку, зокрема через свої рекомендації 2024 року щодо застосунку «Київ Цифровий», якими було передбачено інтеграцію додаткових платіжних операторів на недискримінаційних умовах. З огляду на те, що цифрові ринки визначено одним із пріоритетів правозастосування на 2025 рік, підхід ЄС підкреслює необхідність наділити АМКУ ефективними інструментами для боротьби з обмеженнями доступу та відмовами від співпраці в цифровому середовищі відповідно до еволюції судової практики ЄС.
5. Концентрації: Упродовж останніх років сформувалися дві важливі та взаємопов’язані тенденції:
а) регулювання концентрацій, що не перевищують порогові значення, у рамках правил щодо зловживання домінуючим становищем;
(б) розширення повноважень щодо «витребування» (call-in) спав.
У справі Towercast (справа C-449/21. Towercast SASU проти Autorité de la concurrence, Ministre chargé de l’économie), Суд Європейського Союзу підтвердив, що національні органи з питань конкуренції можуть переглядати транзакції, які не підлягають обов’язковому повідомленню, відповідно до статті 102 Договору про функціонування Європейського Союзу (ДФЄС), якщо вони можуть становити зловживання домінуючим становищем. Це вже було застосовано на практиці, зокрема у Франції, де орган з питань конкуренції наклав санкції за придбання, яке усунуло ключового конкурента на новому цифровому ринку.
Паралельно кілька держав-членів – зокрема Данія (OneMed / Kristine Hardam, Uber International Holding / Greenfleet Holding) та Бельгія (придбання музичного фестивалю Pukkelpop компанією Live Nation) – вже запровадили або активно застосовують повноваження щодо витребування (call-in), які дозволяють органам переглядати транзакції, що не досягають традиційних порогів повідомлення, тоді як інші (зокрема Швеція) (Уряд Швеції опублікував пропозиції щодо комплексного перегляду рамки конкурентного законодавства країни. У звіті визначено недоліки чинних порогів повідомлення про концентрації, що базуються на показниках обороту, які можуть не охоплювати придбання невеликих, але стратегічно важливих компаній – особливо в цифровій економіці, де «вбивчі придбання» (killer acquisitions) створюють ризик підриву довгострокової конкуренції. Як спосіб вирішення пропонуються, зокрема, такі ключові заходи:
(а) надання Шведському органу з питань конкуренції (SCA) повноважень зобов’язувати окремі компанії розкривати інформацію про заплановані концентрації, навіть якщо встановлені пороги не досягаються; (б) запровадження 15-денного періоду призупинення (standstill period) після отримання SCA відповідної інформації; (в) можливість збереження чинності рішень про обов’язок надання інформації протягом строку до двох років.) розглядають можливість запровадження аналогічних механізмів.
Ці зміни відображають загальну тенденцію в конкурентному праві ЄС, спрямовану на усунення прогалин у правозастосуванні, особливо на динамічних ринках, що ґрунтуються на інноваціях, де «вбивчі придбання» (killer acquisitions) інакше могли б залишатися поза контролем. Водночас вони викликають занепокоєння щодо правової визначеності, оскільки компанії можуть стикатися з ex post переглядом транзакцій, які не підлягали попередньому повідомленню.
Для України такий еволюційний підхід створює як можливості, так і виклики: хоча гнучкі інструменти можуть підвищити ефективність правозастосування, їх застосування має супроводжуватися чіткими правовими стандартами та належними процесуальними гарантіями, щоб забезпечити передбачуваність і зберегти стабільне інвестиційне середовище.
6. Картелі: У червні 2025 року Європейська комісія ухвалила знакове рішення у справі про картель проти Delivery Hero та Glovo, наклавши штрафи у розмірі 329 млн євро за антиконкурентну поведінку на ринку онлайн-доставки їжі. Ця справа є показовою тим, що підтверджує, що угоди про непереманювання працівників (no-poach agreements) прямо підпадають під сферу застосування конкурентного права ЄС, а також визнає, що міноритарна частка участі на рівні близько 15% може становити структурний зв’язок, який сприяє узгодженій поведінці. У ширшому сенсі ця справа демонструє розширення правозастосування за межі традиційних картельних практик, таких як встановлення цін, і охоплює обмеження на ринку праці, координацію, пов’язану з даними, а також поведінку в межах екосистем.
Для України цей випадок має особливе значення. Хоча у 2024 році основну частину правозастосування АМКУ становили змови під час публічних закупівель, що відображало пріоритети воєнного часу, підхід ЄС свідчить про необхідність реагування на більш складні форми узгоджених дій.
У міру розвитку ринків, АМКУ необхідно розвивати інструменти та наявну експертизу для виявлення картелів на ринку праці та координації через міноритарні частки участі відповідно до нових стандартів ЄС.
7. Цифрове регулювання: Однією з найбільш помітних змін є перехід від суто ex post правозастосування до ex ante регулювання на цифрових ринках, зокрема через Акт про цифрові ринки (Digital Markets Act). Європейська комісія більше не покладається виключно на тривалі розслідування за статтею 102 ДФЄС, натомість запроваджує попередні зобов’язання для великих цифрових платформ, таких як Apple, Meta та Alphabet. Цей підхід відображає зміну філософії: ризики для конкуренції в цифрових екосистемах усуваються ще до їх актуалізації, а заходи спрямовуються на відкриття закритих екосистем, а не лише на покарання за скоєне у минулому. Для України це означає, що сучасна система конкуренції має бути здатною ефективно реагувати на діяльність платформ і цифрових екосистем навіть за відсутності окремого інструменту, подібного до Закону про цифрові ринки (DMA).
8. Іноземні субсидії та відновлення: Насамкінець, іноземні субсидії також набувають дедалі більшого значення в ширшій системі конкурентного права ЄС, зокрема в контексті масштабних інвестиційних потоків. Підхід ЄС у межах Регламенту про іноземні субсидії відображає зростаюче занепокоєння тим, що капітал, підтриманий державами, які не є членами ЄС, включаючи державні підприємства, суверенні фонди або значною мірою субсидовані компанії, може спотворювати конкурентні умови та створювати довгострокові структурні залежності. У контексті відновлення України подібні міркування можуть теж виникнути , оскільки масштабні інвестиційні потоки змінюватимуть динаміку ринку.
ВИСНОВОК
9. Підхід ЄС у сфері конкуренції стає дедалі більш чітким. Правозастосування набуває ширшого охоплення, більшої гнучкості у виборі інструментів та більшою мірою зосереджується на фактичному функціонуванні ринків – від цифрових екосистем і ринків праці до структурних зв’язків між компаніями та доступу до ключових ресурсів.
Для України ці зміни є важливим орієнтиром в умовах, коли її конкурентна система трансформується паралельно з ширшим процесом інтеграції до ЄС. Вони підкреслюють важливість зосередження не лише на формальних нормах, але й на тому, як конкурентне право розвивається за своєю суттю та на практиці.
Стаття підготовлена Штефаном Сабау за фінансової підтримки Європейського Союзу в межах проєкту «Узгодження правил і практик конкуренції та державної допомоги із законодавством ЄС (COMPASA)». Її зміст є винятковою відповідальністю автора і не обов’язково відображає позицію Європейського Союзу.
* Точка зору автора може не збігатися з позицією агентства