Східне Партнерство: Що чекає партнерів ЄС за 10 років?

Євросоюз все ще розмірковує з приводу часу та формату проведення саміту Східного партнерства, який був запланований на 18 червня поточного року. Це підтвердив під час слухань в Європарламенті 19 травня єврокомісар з питань сусідства і розширення Олівер Варгеї. Причина такої невизначеності є зрозумілою. Коронавірус та пов’язані з ним обмежувальні заходи, як і жорстока економічна криза, яка випробовує на міцність весь європейський проєкт, внесли суттєві корективи в загальноєвропейський порядок, драматично змінили життя всіх без винятку країн Євросоюзу.

Між тим, в Європі ніхто не ставить під сумнів важливість Східного партнерства. Більше того, глобальна пандемія лише підкреслила самодостатню цінність цієї програми. Як абсолютно справедливо наголошують у публічних виступах президент Єврокомісії Урсула фон дер Ляєн, високий представник ЄС Жозеп Боррель та інші «офіційні» європейці, Євросоюз має допомогти сусідам (і не лише на сході) у стримуванні інфекції. В умовах, коли вірус не визнає жодних кордонів, пандемію можна подолати тільки разом. Новий її спалах, навіть у якійсь віддаленій африканській країні, може бумерангом «прилетіти» до Європи і знову повернути її в кризу.

Зараз Євросоюз почав важко, але планово виходити з безпрецедентного «вірусного» лиха, мобілізуючи величезні ресурси, в тому числі на підтримку країн-партнерів. Лише позавчора, 20 травня, Європейська рада остаточно, після обов’язкового розгляду в Європарламенті, підтримала рішення щодо виділення країнам-сусідам макрофінансової допомоги у 3 мільярди євро для країн-кандидатів та сусідніх країн, щоб допомогти їм у боротьбі з пандемією та її наслідками. Найбільша частина цієї суми – 1,2 мільярда євро – призначена саме для України.

Взагалі, такий підхід абсолютно вписується у стратегію ЄС стосовно відносин із сусідами. Власне, сама поява програми Східного партнерства стала яскравим проявом стратегічного підходу, коли Євросоюз намагається підтримувати економічний і соціальний розвиток у сусідніх країнах із суто прагматичною метою. Якщо говорити у спрощених термінах, коли все добре у сусіда – то все добре буде й у тебе.

Ця позиція відображує очевидні цивілізаційні відмінності між Заходом і Сходом, у даному випадку – між ЄС і Росією. Якщо Євросоюз піклується про сталий економічний розвиток сусідніх країн, застосовує свою «м’яку силу», щоб підштовхувати їх до реформ та боротьби корупцією, то Росія для посилення впливу на регіон віддає перевагу шантажу – політичному тиску, економічним блокадам та прямій військовій інтервенції, як це трапилося в Україні.

У цьому випадку «західна» зовнішньополітична концепція багатосторонньої глобалізації, вільної конкуренції та відкритого суспільства, що називається, лоб до лоба зіткнулася із прямо протилежною російською концепцією «оточеної фортеці» із самоізоляцією, тоталітарним устроєм та «ворогами навколо». При цьому навіть клептократична, агресивна, озброєна до зубів і конаюча недоімперія розглядається Євросоюзом як частина навколишнього зовнішнього простору, з яким, за можливості, варто налагоджувати співпрацю та шукати компроміси.

Такій підхід призводить до певного «дуалізму» європейської зовнішньої політики, очевидного конфлікту між, з одного боку, «ліберальним» баченням багатостороннього світу та, з іншого – інстинктом самозбереження, який, зокрема, є потужним стимулом для Європи у збереженні міцних трансатлантичних зв’язків. Цей здоровий інстинкт самозбереження, що характерно, має тим сильніший прояв, чим ближче європейські країни географічно розташовані до російських кордонів. Країни Балтії і Польща – яскравий тому приклад.

Така «роздвоєність» Заходу у ставленні до Росії відобразилася на баченні Євросоюзом подальшої перспективи Східного партнерства після 2020 року. При тому, що шістка партнерів – Азербайджан, Білорусь, Молдова, Вірменія, Грузія й Україна, за всіх відмінностей між ними, – всі мають одного великого проблемного сусіда.

При цьому в стратегічній важливості Східного партнерства в Євросоюзі ніхто не сумнівається. У минулому році в Брюсселі відбулися урочистості з нагоди 10-ї річниці цієї програми, під час яких європейська сторона і партнери чітко зафіксували суттєвий геополітичний вплив СхП на зміцнення європейської та регіональної стабільності.

У березні вже поточного року власне бачення щодо майбутнього цієї програми представили Єврокомісія та Європейська рада. Просто у ці дні Європарламент розглядає проєкт доповіді щодо стратегії Східного партнерства на наступні десять років, яка має «дозріти» до майбутнього саміту СхП.

Між тим, щоб тверезо та без «рожевих окулярів» оцінювати підходи ЄС до Східного партнерства, варто враховувати, що на цю програму впливають не лише відмінні зовнішньополітичні орієнтири різних країн-членів ЄС, але й певні глобальні геополітичні тенденції, в епіцентр яких не пощастило потрапити, зокрема, й Україні.

СКЕПТИКИ: ЧОТИРИ СЦЕНАРІЇ «АПОКАЛІПСИСУ»

В європейських країнах існує потужне «академічне» лобі, яке намагається просувати ідеї «реальної політики», у тому числі, у стосунках з Росією. За такого бачення, Захід мав би нормалізувати відносини з Росією, «заморозивши» питання щодо реагування на її міжнародне свавілля. Причини для цього наводяться різні – від прагнення уникнути раптового колапсу цього «Голіафа» до наміру захистити його від поглинання геополітичним конкурентом, на якого вже перетворився Китай.

Цікаво, що найбільш чітко таке бачення сформулювали аналітики американського Німецького фонду Маршалла, які у квітні-травні презентували своє бачення у форматі одразу двох інтерактивних семінарів.

Директор офісу Німецького фонду Маршалла у Берлині Йорг Форбріг (Joerg Forbrig) 7 травня провів офіційну презентацію бачення щодо перспектив Східного партнерства та виклав чотири сценарії для цієї програми на наступні десять років.

Найбільш оптимістичний із них передбачає збереження існуючого статус-кво, з акцентом на розвиток економічної співпраці з країнами-партнерами та відмовою від будь-яких напрямів їх політичної інтеграції, проти яких завжди виступатиме Росія.

Такий перший сценарій аналітики Центру назвали «прагматичною інтеграцією». Як передбачається, головною рушійною силою подібного розвитку має стати прагматизм усіх сторін та розширення існуючого формату економічної співпраці шляхом залучення Росії.

В обмін на «прагматизм» із боку Росії, згідно з цим сценарієм, Євросоюз має зупинити тему власного розширення та відмовитися від певних політичних амбіцій у регіоні Східної Європи. За цих умов Євросоюз має також припинити тиск на країни-партнери у вимірі їх адаптації до європейських стандартів, європейського розуміння демократії, верховенства права або відкритого суспільства. Такі питання, особливо у тому, що стосується дотримання прав людини та боротьби з корупцією, за наведеним висновком, на сьогодні гальмують подальший розвиток економічної співпраці між ЄС і країнами-партнерами. Від такого політичного гальма деякі з країн-партнерів могли б спокійно відмовитися, концентруючи увагу, натомість, на торгівлі, інфраструктурі, інвестиціях та іншому, що поєднує.

«Що стосується Росії, – вона залишатиметься підозрілою й ворожою до подальшого розвитку стосунків між ЄС та сусідами на сході, й, напевно, продовжуватиме свій наступ на них. Будь-які спроби ЄС досягти більшої політичної асоціації із цими країнами призведуть лише до зростання тиску з боку Росії. Але за відсутності таких сигналів Росія може більш мирно ставитися до контактів між ЄС і країнами-сусідами у контексті більшої інтенсивності економічної співпраці, і, ймовірно, навіть спробує отримати від цього вигоду, особливо стосовно участі у масштабних інфраструктурних проєктах у цьому регіоні», – зауважив Йорг Форбріг.

Наступні сценарії є навіть більш драматичними.

Один із них автори влучно назвали умовним «повторним відвіданням Росією Німеччини», натякаючи на горезвісний слоган російського «побєдобесія», зведений до формули «Можемо повторити!». За цим сценарієм, Росія зосередить зусилля на всіх формах тиску на країни Східної Європи з метою повного домінування над ними, а згодом здійснить спробу впливати на ситуацію у Західній та Центральній Європі. Оскільки, за даним сценарієм, східні країни не зможуть дати належного опору російській експансії, після їх поглинання Росія зможе прямо атакувати Західну цивілізацію з використанням різноманітних гібридних засобів, включаючи економічні, політичні й військові. Такий вплив буде серйозним випробуванням на ідентичність, політичну єдність та організаційну стійкість для таких структур, як ЄС і НАТО.

Третій сценарій експерти Німецького фонду Маршалла умовно назвали «Поворот ЄС до Москви». Тут все просто. За такого бачення, ЄС намагатиметься поновити відносини з Росією після кількох років напруження. Це супроводжуватиметься розмиванням єдності країн ЄС у засудженні дій Росії з порушення міжнародного законодавства, зокрема, її агресії в Україні й анексії Криму, та припиненням пов’язаних із такою поведінкою санкцій. Зрозуміло, що цей сценарій міг би мати абсолютно драматичні наслідки для всіх країн Східного партнерства, аж до втрати реальної політичної суб’єктності на міжнародній арені. До такої трансформації в позиції ЄС щодо стосунків із Росією можуть спонукати економічна рецесія після глобальної пандемії коронавірусу, зростаючий геополітичний вплив Китаю, послаблення трансатлантичних зв’язків між США й Європою, а також усі супутні проблеми у сфері безпеки.

Четвертий сценарій виходить із припущення радикальних змін у самих країнах-партнерах та передбачає їх внутрішню мобілізацію під тиском обставин із середини та ззовні. Це може мати наслідком зсув «пострадянського» покоління політичних еліт та формування нового класу політиків, які оголосять головною національною ідеєю самодопомогу та самодостатність. Такий сценарій передбачає зменшення впливу з боку третіх гравців, будь-то ЄС, США або Росія. Він може супроводжуватися рядом стихійних «вельветових» революцій, які здатні посилити регіональну фрагментацію і нестабільність.

Таким чином, жоден із наведених сценаріїв не обіцяє Східному партнерству нічого доброго. Тому що навіть перший, найбільш оптимістичний «прагматичний» сценарій не може принести Заходу бажаної стабільності у відносинах з Росією. Захід, за такого варіанту, потрапляє в пастку ментальної та навіть лінгвістичної відмінності між Європою і Росією – те, що Європа називає компромісом, із російського боку бачиться як капітуляція, що лише спонукає великого хижака повною мірою скористатися плодами цієї «перемоги».

Це означає, що відмова ЄС від політичної асоціації та подальшої інтеграції країн Східного партнерства могла б бути сприйнята Росією як сигнал до атаки. Склалося стійке враження, що фахівці Німецького фонду Маршалла, причетні до розробки «сценаріїв», не розуміють або не хочуть бачити цю очевидну обставину.

Крім того, за подібного довгострокового прогнозування варто враховувати позицію всіх дійових осіб. Наприклад, те, що Україна ніколи не погодиться повернутися у радянські стайні, якими б прикрасами вони не маскувалися, а тим більше – під силовим тиском. Це означає, що відмова ЄС від політичних амбіцій стосовно країн Східного партнерства не лише розігріває апетити та розв’язує руки російських агресорів, але й є прямим «запрошенням на війну», адже на ймовірне розширення російської інтервенції Україна відповість збройним спротивом.

Чотири сценарії, викладені Німецьким фондом Маршалла, отримали негайну оцінку з боку Посла України в Бельгії, Представника України при ЄС Миколи Точицького.

Він зауважив, що жоден із наведених сценаріїв не спрацює в Україні з багатьох причин. Головною з них є наявність в України власної політичної волі й чіткої мети щодо європейської та євроатлантичної інтеграції, яка широко підтримується у суспільстві.

«Передусім, ми сподіваємося, що протягом наступних 10 років станемо членами ЄС, як й інші дві асоційовані з ЄС країни Партнерства (Грузія і Молдова – ред.). По-друге, ми в Україні, як і більшість тих, хто мав спільну історію з Росією, не віримо, що Москва може змінити поведінку. Москва може бути слабшою, сильнішою, але її підхід буде тим самим. Москва вважає сусідів зоною власного впливу, і продовжуватиме це робити. Навіть зараз, коли ми всі боремось із СОVІD-19, Москва продовжує агресію – кібернетичні атаки, гібридну дезінформацію, обстріли на Сході», – зауважив український дипломат.

Він наголосив, що Україна продовжує впевнено просуватися обраним європейським шляхом, і розглядає Східне партнерство на перспективу до 2030 року як інструмент для подальшого зближення з ЄС. За словами Точицького, нині, після всіх понесених жертв, Україна не має жодної моральної можливості рухатися в іншому напрямі. Це має враховуватися Євросоюзом, який, рівною мірою, не має права на помилку.

На щастя, у такій позиції Україна не одинока. Вона має потужних союзників у самому Євросоюзі, які намагаються реалізовувати такі переконання в європейській політиці. Без їх підтримки ситуація виглядала набагато сумнішою.

ОПТИМІСТИ: СВОБОДА ВИБОРУ ДЛЯ КОЖНОГО ПАРТНЕРА

Можна бути переконаним, що у новітню історію України точно ввійдуть імена депутатів Європарламенту, які є генераторами ідей щодо демократичного розвитку України, її подальшого зближення з Євросоюзом, як і інших країн СхП. Серед цих імен – Андрюс Кубілюс, Анна Фотига, Віола фон Крамон-Таубадель, Міхаель Галлер та багато інших, хто входять до органів міжпарламентської співпраці або до неформальної групи «друзів України». Голова такої групи Пятрас Ауштрявічюс представив проєкт доповіді Європарламенту щодо перспектив Східного партнерства після 2020 року.

Цей документ, який 19 травня був підтриманий членами комітету Європарламенту із закордонних справ більшістю голосів, містить ряд принципових положень, що є важливими як для України, так і для самого Євросоюзу.

Доповідь містить, зокрема, рекомендації з боку Європарламенту на адресу євроінституцій для обговорення під час запланованого саміту Східного партнерства у 2020 році.

Документ пропонує визнати та продовжити позитивний вплив Східного партнерства на політичний, соціальний, економічний та правовий розвиток країн-партнерів, зокрема, «тріо асоціації» – України, Грузії й Молдови.

«Ті країни, які здійснюють широкі реформи та дії для досягнення критеріїв, що містяться у статті 49 Угоди ЄС, можуть отримати право на членство через процес поступової інтеграції… Спрямоване у майбутнє бачення наступної декади СхП має на меті забезпечення тривалих та незворотних досягнень і поглиблення співпраці між країнами ЄС та Східного партнерства», – йдеться у проєкті доповіді Європарламенту.

Ще одне принципове положення, яке містить документ – можливість визнання статусу «асоційованих партнерів» для країн Східного партнерства, які впевнено просуваються шляхом реформ та уклали з ЄС угоди про асоціацію й про створення поглиблених і всеохопних зон вільної торгівлі. Такий статус має надалі поглибити політичний діалог, гармонізацію законодавства та подальшу економічну інтеграцію між цими країнами і Євросоюзом.

Новацією доповіді є розділ, який визнає, що безпека і стабільність є важливим фактором для розвитку співробітництва між ЄС і країнами-партнерами, й відображує розвиток співпраці між країнами Східного партнерства у галузі безпеки й оборони, з особливим акцентом на необхідність врегулювання регіональних конфліктів.

Це положення особливо цікаве з урахуванням того, що у всіх країнах-партнерах, за винятком Білорусі, є гарячі або приморожені вогнища регіональних конфліктів з одним єдиним джерелом походження, – впливи або пряме військове втручання з боку Росії.

Зрозуміло, що при цьому Євросоюз ще раз наголосить на необхідності дотримання суверенітету, незалежності та територіальної цілісності країн-партнерів у межах їх міжнародно визнаних кордонів.

Ймовірно, певні положення цієї доповіді, особливо в тому, що стосується визнання права партнерів на перспективне членство в ЄС, викликатимуть палкі дискусії під час обговорення доповіді у пленарному форматі, адже за сучасних умов далеко не всі країни ЄС готові до такого кроку. Зокрема, на фоні вже погоджених планів щодо інтеграції до ЄС країн Західних Балкан.

Втім, це жодним чином не принижує самоцінність проєкту доповіді. Слово, яке вимовляється, і особливо те, що фіксується на папері, має властивість втілюватися у матеріальні результати.

РЕАЛІСТИ: ПЯТЬ КРОКІВ ДО СТІЙКОСТІ

Єврокомісія, яка зосереджує в своїх руках головні ресурси та інструменти виконавчої влади, за своєю природою має уникати необережних або екстремальних рухів. Саме тому в Комунікації Єврокомісії (різновиді документів ЄК – ред.) щодо перспективи Східного партнерства після 2020 року, що була сформована ще 18 березня, і представлена в Європарламенті лише 19 травня, не має положень про навіть гіпотетичну перспективу членства для країн-партнерів.

Цікаво, що під час дискусії один із ініціаторів та «батьків-засновників» Східного партнерства, колишній міністр закордонних справ Польщі, а нині депутат Європарламенту Радослав Сікорський висловився у тому дусі, що «повністю задоволений» положеннями стриманої Комунікації Єврокомісії, відзначивши відмінності між країнами-партнерами як у змісті реформ, так і в практичних досягненнях.

Комунікацію Єврокомісії щодо майбутнього СхП після 2020 року на засіданні комітету Європарламенту із закордонних справ представив єврокомісар з питань сусідства і розширення Олівер Варгеї. Він зробив особливий наголос на тому, що майбутній саміт Східного партнерства, коли б він не був скликаний, має не лише підбити підсумки минулого, а й визначити конкретні форми секторальної співпраці на майбутнє.

Єврокомісар зауважив, що загальний політичний наратив усієї Комунікації пов'язаний зі словом «стійкість». Це означає, що Євросоюз має намір допомогти країнам-партнерам більш твердо встати на власні ноги, прискорити сталий розвиток, від якого люди отримують реальні переваги, та поєднати зусилля у вирішенні спільних викликів, у тому числі, шляхом співпраці в багатосторонньому форматі. Така концепція стійкості є ще більш важливою у контексті кризи, пов’язаної з епідемією коронавірусу.

Олівер Варгеї виклав п’ять політичних напрямів, які мають підвищити стійкість країн-партнерів.

Перший стосується стійкого та інтегрованого зростання економіки, що дасть змогу громадянам країн-партнерів повною мірою скористатися перевагами Східного партнерства й допоможе їм підтримати політичну та соціальну стабільність.

Другий передбачає рішуче реформування системи державного управління, з одночасним розвитком верховенства права. Ключовим положенням при цьому є боротьба з корупцією, яка є прямою передумовою для успішного економічного розвитку та притоку інвестицій.

Третій напрям стосується «зеленої» трансформації економіки й участі в програмах ЄС із інноваційного розвитку для скорочення шкідливих викидів, збереження довкілля та боротьби з кліматичними змінами.

Четверта мета охоплює програми цифрової трансформації, яка має відкрити перед партнерами нові технологічні перспективи.

Нарешті, п’ятий напрям передбачає розвиток стійкого й інклюзивного громадянського суспільства, з усіма атрибутами поваги до прав людини та фундаментальних свобод, зокрема, свободи висловлювання й преси.

«У цій спільній Комунікації ми також спробували знайти правильний баланс між інклюзивністю і диференціацією. Ми запропонували посилену секторальну співпрацю, зокрема, для асоційованих країн. Водночас, Східне партнерство має залишатися гнучким інструментом, який дозволяє забезпечити співпрацю з усіма зацікавленими партнерами на основі взаємного інтересу та відповідного рівня амбіцій», – зауважив Олівер Варгеї.

ПІСЛЯМОВА

Той факт, що більшість песимістичних сценаріїв щодо перспектив Східного партнерства виходить саме з американського Німецького Фонду Маршалла, наштовхує на цікаві міркування. В ході дискусії, відповідаючи на запитання Укрінформу, керівник берлінського офісу Фонду Йорг Форбріг заперечив, що викладені ним «чотири сценарії» якимось чином відображують офіційні підходи Сполучених Штатів, але водночас визнав, що в сучасних умовах США дедалі більше концентрують увагу на вирішенні внутрішніх, домашніх проблем, і менше – на подіях у Європі.

У цьому контексті підкреслено висока увага ключових євроінституцій до сусідства, як такого, і, зокрема, до Східного партнерства, є своєрідним показником геополітичної еволюції також для оновленого Євросоюзу.

Коли новообрана Урсула фон дер Ляєн оголосила, що очолювана нею Єврокомісія буде «геополітичною» за своєю природою, вона навіть не могла припускати всіх випробувань, через які ця теза пройде вже протягом наступних кількох місяців, – якщо згадати лише сирійську кризу, десятки тисяч біженців на островах Греції та пандемію коронавірусу. Але президент Єврокомісії, до честі, анітрохи не відступила від своїх слів. Тож рішучий крок, який був зроблений, великою мірою, завдяки зусиллям Єврокомісії для інтеграції Західних Балкан, як і послідовна й стала позиція євроінституцій на підтримку Східного партнерства, є проявом практичного зростання геополітичної ваги Євросоюзу, навіть у неймовірно важких умовах поточної кризи.

Саме така тверда позиція дає шанс партнерам ЄС на сході вирватися із пострадянського «зачарованого кола». Судячи з усього, Україна має намір використати цей шанс на повну потужність, з опорою на Східне партнерство, як на важливий інструмент для наступного кроку.

Дмитро Шкурко, Брюссель