Від Угоди про асоціацію до членства в Європейському Союзі
Основою Європейського Союзу є чотири основні принципи свободи: вільний рух осіб, товарів, послуг та капіталу між державами-членами. Ці принципи, разом із більш детальними правилами, що випливають з них, гарантують відсутність перешкод для функціонування єдиного (або як його називають в ЄС – внутрішнього) ринку. Однак самих лише цих принципів недостатньо для забезпечення рівних умов конкуренції на єдиному ринку. Саме тому Європейський Союз розробив комплексну систему норм конкуренції, покликану захищати справедливу конкуренцію.
ЧОМУ ДЕРЖАВНА ДОПОМОГА МАЄ ВАЖЛИВЕ ЗНАЧЕННЯ ДЛЯ ВСТУПУ ДО ЄС
Важливо зазначити, що порушення рівних умов можуть виникати не лише внаслідок дій або ринкової влади суб'єктів господарювання, а й через втручання держав-членів. За допомогою своїх фінансових ресурсів держави-члени можуть підтримувати та субсидувати певних учасників ринку, завдаючи шкоди їхнім конкурентам.
Отже, державна допомога (тобто державна підтримка, яка надається центральними та місцевими органами влади або іншими державними установами окремим суб'єктам господарювання) може суттєво спотворювати конкуренцію і торгівлю. Після вступу до Європейського Союзу країна стає частиною внутрішнього ринку, де її заходи державної підтримки негайно впливають на рівні умови конкуренції, що є спільними для сотень мільйонів підприємств по всьому регіону. Саме тому запровадження правил ЄС щодо державної допомоги, засновані на статтях 107 та 108 Договору про функціонування Європейського Союзу (ДФЄС), є одним із зобов'язань, які покладаються на всіх кандидатів у члени ЄС. Вони покликані забезпечити належне функціонування внутрішнього ринку.
Для країн-кандидатів, як-от Україна, головним викликом є не просто прийняття відповідних законів на папері. Європейська комісія також очікує, що кандидати продемонструють, що система контролю за державною допомогою функціонує на практиці: що про допомогу повідомляють до її надання, що недопустимі заходи виявляються та усуваються, а незалежне відомство може ефективно забезпечувати дотримання правил. Як підтверджує досвід попередніх етапів розширення, країни, які на ранньому етапі інвестували у створення надійної та ефективної системи контролю за державною допомогою, завдяки якій вони поступово привели свої заходи державної допомоги у відповідність до правил ЄС задовго до вступу, мали кращі передумови для безперешкодної інтеграції в ЄС. Ті країни, які зволікали з реформами, часто стикалися з тривалими переговорами, суворими умовами моніторингу, довгими процедурами щодо державної допомоги та несприятливими рішеннями судів ЄС, що часто мало негативні наслідки.
Питання контролю за державною допомогою розглядається в розділі 8 «Політика конкуренції» в рамках переговорного процесу про вступ до ЄС. Це один із найбільш технічно складних і політично чутливих розділів, який безпосередньо стосується рішень щодо державних видатків, фінансового суверенітету, промислової політики та управління державними підприємствами. Мета Комісії є чіткою: з першого дня членства в ЄС нова держава-член повинна застосовувати правила щодо державної допомоги так само, як і чинні держави-члени – повністю і одразу. Щоб забезпечити плавний перехід від статусу країни-кандидата до статусу держави-члена, Комісія вимагає від країн-кандидатів привести своє законодавство у відповідність до тих самих правових стандартів, що застосовуються до держав-членів. Відповідно, процес вступу є процесом навчання для всіх кандидатів, тривалість якого значною мірою залежить від рівня дотримання країною-кандидатом вимог ЄС щодо державної допомоги.
УГОДА ПРО АСОЦІАЦІЮ: ВІДПРАВНА ТОЧКА
Відносини України з ЄС у сфері державної допомоги розпочалися з Угоди про асоціацію (УА), підписаної у 2014 році. УА поступово відкрила для України доступ до внутрішнього ринку і, натомість, поклала на неї обов’язкове зобов’язання створити дієву систему контролю за державною допомогою, яка відповідає принципам ЄС та вимагає від України привести своє законодавство про державну допомогу у відповідність до acquis ЄС у визначені терміни.
Це не просто політичне зобов’язання. Угода про асоціацію стала практичним планом дій: вона вимагає прийняття законодавства про державну допомогу, за своєю суттю аналогічних стандартам права ЄС щодо державної допомоги, викладеним у статтях 107–109 ДФЄС: створення незалежного органу з моніторингу державної допомоги, а також запровадження процедур повідомлення заходів держдопомоги та розгляду таких повідомлень згідно моделі, прийнятій в ЄС. В Україні компетентним органом з питань державної допомоги суб'єктам господарювання, відповідальним за моніторинг, контроль та прийняття рішень щодо допустимості державної допомоги відповідно до Закону України «Про державну допомогу суб'єктам господарювання» (ЗДД) було визначено Антимонопольний комітет України (АМКУ).
Значення Угоди про асоціацію полягає в тому, що вона закріпила принципи надання державної допомоги в правовому полі України задовго до початку офіційних переговорів про вступ. Вона заклала необхідні інституційні та правові основи – спеціальну нормативно-правову базу, компетентний орган та основні процедурні зобов’язання.
СТВОРЕННЯ СИСТЕМИ ДЕРЖАВНОЇ ДОПОМОГИ
УЗГОДЖЕННЯ ЗАКОНОДАВСТВА
Головне завдання в період підготовки до вступу полягає в тому, щоб забезпечити відповідність законодавства України про державну допомогу як за змістом, так і за процедурами законодавству ЄС (яке також називають acquis communautaire, або acquis ЄС). Це означає не лише те, що Закон України «Про державну допомогу суб'єктам господарювання» відображає принципи законодавства ЄС і що нормативно-правові документи (так звані критерії оцінки допустимості державної допомоги) прийнято з метою імплементації відповідних нормативно-правових актів ЄС, а й те, що чинні українські заходи державної допомоги поступово перетворюються на програми, що відповідають вимогам ЄС.
Відновлення дії ЗДД (законопроєкт про внесення змін, зареєстрований у Верховній Раді в грудні 2025 року за № 14345) та відновлення обов'язкового попереднього повідомлення заходів – так званого контролю державної допомоги ex ante – стали б вирішальним кроком на шляху до створення програм допомоги, які відповідають вимогам, що є фундаментальною умовою для вступу до ЄС.
Це завдання є особливо складним, оскільки acquis у сфері державної допомоги не є статичним набором правил. Воно еволюціонує у відповідь на реалії ринку, зміни у технологічному розвитку – такі як цифровий або «зелений» перехід – та глобальні кризи, зокрема пандемію та російську агресію проти України.
ІНВЕНТАРИЗАЦІЯ ДЕРЖАВНОЇ ДОПОМОГИ
Ключовим елементом процесу вступу є підготовка вичерпної інвентаризації державної допомоги – переліку всіх заходів державної допомоги, що наразі діють в Україні. Ця інвентаризація – не просто адміністративна процедура. Це механізм, за допомогою якого чинні програми державної допомоги оцінюються на предмет їхньої допустимості а, за необхідності, в них вносяться зміни або їх згортають до набуття членства.
Проведення інвентаризації слід розглядати як стратегічний пріоритет. АМКУ має оцінити кожну програму на відповідність чинним критеріям допустимості із законодавством ЄС та співпрацювати з органами, що надають допомогу, з метою приведення заходів у відповідність до правил ЄС. Цей процес відповідає інтересам як органів, що надають допомогу, так і отримувачів допомоги. З одного боку, програми допомоги, які пройшли таку перевірку та були схвалені Комісією, можуть продовжувати діяти після вступу до ЄС як чинна допомога. З іншого боку, за відсутності узгоджених із правилами ЄС програм державної допомоги до моменту вступу органи, що надають допомогу, ризикують бути змушеними різко припинити програми підтримки з дати набуття членства. Ця проблема виникає в обох випадках: коли програми, що внесені до переліку, не відповідають вимогам ЄС, а також коли певні програми відсутні в переліку. Отже, завчасне приведення у відповідність з правилами ЄС може запобігти таким ускладненням.
Таким чином, інвентаризація відіграє центральну роль у забезпеченні плавного переходу до повсякденного життя держави-члена ЄС. Така підготовка вимагає тісної співпраці між усіма залученими державними органами, розробки чіткого плану дій із зазначенням етапів, а також ретельного аналізу національного законодавства з метою визначення заходів, в які необхідно внести зміни для забезпечення відповідності законодавству ЄС про державну допомогу.
АДМІНІСТРАТИВНА ТА СУДОВА СПРОМОЖНІСТЬ
Узгодження законодавства та підготовка повної інвентаризації державної допомоги є необхідними, але не єдиними умовами для вступу. Європейська комісія також вимагає, щоб країни-кандидати продемонстрували достатню адміністративну та судову спроможність, підкріплену високими стандартами доброчесності, для надійного та ефективного застосування правил державної допомоги на практиці. Іншими словами, інституційна спроможність повинна відповідати правовій базі.
У цьому контексті Комісія очікує, що країни-кандидати продемонструють належну практику правозастосування у сфері контролю державної допомоги. Це, зокрема, передбачає послідовну практику попереднього (ex-ante) повідомлення про заходи державної допомоги до їхнього впровадження, ретельну та сувору оцінку таких заходів на відповідність критеріям допустимості, а також ефективне узгодження окремих заходів та програм державної допомоги.
Не менш важливим є ефективний та дієвий адміністративний і судовий супровід – забезпечення виконання рішень, припинення заходів, що не відповідають вимогам, та, у певних випадках, застосування процедур повернення незаконної та недопустимої допомоги та її успішне повернення отримувачами.
Формування такої практики правозастосування потребує належного кадрового забезпечення та спеціалізованої експертизи в АМКУ, а також судової системи, обізнаної з матеріально-правовими та процесуальними аспектами законодавства про державну допомогу. Судді, які розглядають справи у сфері державної допомоги, повинні бути здатними перевіряти рішення національного органу, а також рішення надавачів державної допомоги та застосовувати стандарти права ЄС.
Водночас досвід попередніх раундів розширення показує, що для розвитку та підтримання такого потенціалу необхідна тривала взаємодія, зокрема постійний доступ до практичних знань, обмін досвідом з колегами та ознайомлення з практикою та прецедентним правом ЄС, які постійно еволюціонують. Це особливо актуально в умовах, коли acquis у сфері державної допомоги продовжує розвиватися, а його послідовне застосування на практиці має вирішальне значення для забезпечення довіри до цієї сфери.
НА ШЛЯХУ ДО ЧЛЕНСТВА: ВІД УЗГОДЖЕННЯ ДО ВСТУПУ
Контроль за державною допомогою – це не формальність на шляху до членства в ЄС. він вимагає дисципліни, яка формуватиме загальну рамку того, як розподіляються державні ресурси та як функціонують ринки. Процес вступу України в цій сфері слід розглядати не як виконання вимог, нав’язаних ззовні, а як можливість створити в країні більш прозоре, конкурентне та економічно стале середовище. Крім того, дисципліна у сфері державної допомоги відіграє вирішальну роль у забезпеченні ефективного використання державних коштів, що дозволяє максимізувати ефект від кожної витраченої гривні.
Подальший шлях передбачає три взаємопов’язані ключові завдання. По-перше, законодавче узгодження має бути завершене та підтримуватися в динамічному режимі, оскільки acquis ЄС постійно розвивається, а правила державної допомоги пов’язані з розвитком інших галузей права ЄС (транспорт, цифровізація, енергетика тощо), і формуються під його впливом. По-друге, АМКУ має своїми рішеннями та результатами правозастосування довести, що є авторитетним, компетентним та незалежним органом – не лише на папері, а й на практиці. По-третє, Україна має проактивно взаємодіяти з Європейською комісією щодо інвентаризації чинних програм, уникаючи накопичення неузгоджених заходів, які можуть створити правову невизначеність на момент вступу.
Коли Україна приєднається до Європейського Союзу, статті 107 та 108 Договору про функціонування Європейського Союзу (ДФЄС) матимуть пряму дію та застосовуватимуться в повному обсязі. Європейська комісія набуде виключної компетенції щодо оцінки допустимості заходів державної допомоги та забезпечення дотримання правил у цій сфері. Будь-яка програма, яка не була належним чином врегульована на етапі підготовки до вступу, підлягатиме негайній перевірці, а недопустима допомога може підлягати поверненню з боку отримувачів – наслідок, що є витратним і дестабілізуючим як для держави, так і для отримувачів.
Досвід попередніх розширень ЄС є повчальним: раннє та ефективне застосування acquis у сфері державної допомоги є необхідною умовою для безперешкодної інтеграції. Країни, які надали пріоритет змістовним реформам відповідно до переговорного Розділу 8, не лише спростили переговорний процес, а й забезпечили більш конкурентоспроможні національні ринки, готові до інтеграції в єдиний ринок. Україна вже заклала важливий фундамент, підписавши Угоду про асоціацію. Тепер завдання полягає в тому, щоб розвивати ці досягнення – методично, прозоро та з незмінною політичною відданістю, спираючись на постійну практичну взаємодію з інституціями та партнерами ЄС протягом усього процесу вступу, що має включати отримання доступу до актуальних експертних знань та оперативних рекомендацій у разі потреби.
Стаття підготовлена Штефаном Сабау за фінансової підтримки Європейського Союзу в межах проєкту «Узгодження правил і практик конкуренції та державної допомоги із законодавством ЄС (COMPASA)». Її зміст є винятковою відповідальністю автора і не обов’язково відображає позицію Європейського Союзу.
