Управління публічними інвестиціями: прогрес, виклики і наступні кроки реформи

Минулий рік став справді визначальним для реформи системи управління публічними інвестиціями (Public Investment Mаnagement, або PIM) в Україні. Попри всі виклики повномасштабної війни, триває трансформація фундаментальної основи публічної сфери, яка безпосередньо формує майбутнє відновлення та розвитку країни, її громад та регіонів.

Цей процес є прикладом цифрової трансформації та екосистемного підходу, що об’єднав зусилля Уряду, профільних міністерств та широкого кола стейкхолдерів, зокрема Open Contracting Partnership як співзасновника Проєктного офісу DREAM.

РЕФОРМА PIM: УНІКАЛЬНІСТЬ УКРАЇНСЬКОГО ПІДХОДУ

Публічні інвестиції – це вкладення публічних коштів (державного чи місцевого бюджету, коштів, залучених під державні гарантії тощо) у великі проєкти та програми, спрямовані на досягнення тривалого суспільного розвитку, добробуту та стратегічних цілей. Ідеться як про відновлення та будівництво нових доріг, житла, об’єктів енергетики, освіти та медицини, соціальної інфраструктури, так і про “м’які” проєкти, як-от навчання, проведення досліджень тощо.

Проблем у сфері управління публічними інвестиціями було чимало, але якщо звести це до ключових викликів: було відсутнє зрозуміле планування інвестицій, єдиний прозорий механізм створення, оцінки та пріоритезації проєктів, а також контролю за їхнім впровадженням. У результаті ми мали, з одного боку, масштабні недобудови на мільярди гривень, а з іншого – застарілу інфраструктуру у критичному стані та брак якісних сучасних об’єктів у громадах.

Реформа РІМ в Україні розпочалась ще у 2015 році, але новий, трансформаційний етап пов’язаний з повномасштабним вторгненням 2022 року: гігантські масштаби руйнувань вимагали принципових змін у підходах.

Для України реформа PIM сьогодні – фундамент економічної та фіскальної стійкості, критична умова виживання. Потреби у відновленні станом на 2025 рік оцінюються у колосальні $524 млрд. Це майже у три рази більше за наш прогнозований ВВП, що змушує нас здійснити «квантовий перехід» від хаотичної системи з 18-ма різними інвестпроцедурами до єдиної цифрової моделі.

Стратегія нового етапу реформи базується на здобутках успішних цифрових реформ в Україні, зокрема, у сфері публічних закупівель (Prozorro) та продажів (Prozorro.Sale). Йдеться про повну цифрову трансформацію сфери РІМ: не цифровізація застарілих бюрократичних схем, а повне переосмислення державних функцій, редизайн процесів та процедур.

Цифровою основою реформи стала платформа DREAM, побудована за принципом екосистеми, яка охоплює весь цикл публічних інвестицій: від планування та реєстрації інвестпроєкту до його оцінки та впровадження. Команда реформи свідомо обрала децентралізовану ІТ-архітектуру, що передбачає глибоку інтеграцію DREAM з офіційними реєстрами та системами.

Важливо, що реформа РІМ юридично закріплена жорстким принципом: проєкт, не зареєстрований у цифровій системі, не може претендувати на жодне фінансування – чи то державне, чи то міжнародне. Разом зі зручними інструментами аналітики, це створює умови для абсолютної прозорості даних.

Все це дозволило протягом 2025 року успішно завершити перший цифровий цикл реформи: стратегічне планування інвестицій, результати якого вже доступні для аналізу на публічному порталі DREAM.

МЕТОДОЛОГІЯ І НОРМАТИВНЕ ВРЕГУЛЮВАННЯ

Фундамент нового етапу реформи РІМ було закладено у січні 2025 року, коли парламент підтримав зміни до Бюджетного кодексу. Це дозволило розпочати розбудову цілісної системи, де планування інвестицій базується на стратегічних пріоритетах та середньостроковій бюджетній рамці. В цьому ми спиралися на дорожню карту реформи, що включає два основні етапи: створення передумов у 2024-2025 роках та повну імплементацію нової моделі у 2026-2028 роках. На основі дорожньої карти реформи затверджено план заходів, що охоплює 72 заходи, структуровані у 10 ключових завдань.

Вже на початку 2025 року були врегульовані поняття публічного інвестиційного проєкту та програми, а також затверджена логіка формування секторальних інвестиційних портфелів. Ми перейшли від застарілого «мислення будівництвом»: тепер інвестиційний проєкт – це не лише бетон і цегла, а й «м’які» компоненти: навчання, дослідження та комунікації.

Також схвалено підходи до розподілу публічних інвестицій та встановлення правил, за якими визначаються пріоритетні проєкти і програми для їх фінансування з публічних коштів. Це дозволило уніфікувати підходи до управління публічними інвестиціями, створивши єдиний прозорий механізм.

Нова методологічна рамка була напрацьована у тісній співпраці ключових ЦОВВ та міжнародних партнерів, включно з Європейською комісією, Європейським інвестиційним банком, Світовим банком, UK Infrastructure Project Authority. Вона впроваджує принципи «build back better»: обов’язковими стали вимоги щодо гендерної рівності, інклюзії та кліматичної стійкості.

ФУНКЦІОНАЛ DREAM ТА ПІДВИЩЕННЯ СПРОМОЖНОСТІ

Станом на кінець 2025 року цифрова система уже забезпечує логіку формування напрямів інвестування та інвестпланів, підготовки техніко-економічного обґрунтування (ТЕО) проєктів і програм, їх секторальної та експертної оцінки, формування інвестпортфелів на всіх рівнях. А також відкритий доступ до всіх цих даних онлайн.

DREAM уже інтегровано з Реєстром пошкодженого та знищеного майна (РПЗМ), Єдиним державним реєстром, Prozorro, Єдиною державною електронною системою у сфері будівництва (ЄДЕССБ), spending.gov.ua, openbudget, АІКОМ та рядом інших систем і реєстрів.

Технічна реалізація реформи супроводжується масштабною освітньою програмою. Протягом року Академія DREAM провела понад 70 навчальних заходів, охопивши 30 000 учасників по всій країні. Працює технічна підтримка: в найактивніші періоди ми опрацьовували по 850 (!) запитів від громад щодня.

На основі нової методологічної рамки було створено низку матеріалів, які пояснюють реформу простою мовою: загальний огляд, роз’яснювальні відео про усі кроки впровадження та детальний методологічний посібник, що охоплював кожен етап реформи.

Команди Мінрозвитку, Мінфіну, Мінекономіки, разом з Open Contracting Partnership, Проєктним офісом DREAM за підтримки FCDO, Eurasia Foundation та Проєкту DIGIT, UNDP, UNICEF, команди U-LEAD, Polaris, Інститут аналітики та адвокації, асоціації органів місцевого самоврядування сфокусувалися на інформаційній кампанії щодо реформи РІМ. Було проведено десятки навчальних сесій для всіх рівнів урядування.

ПЕРЕХІД ДО СТРАТЕГІЧНОГО ПЛАНУВАННЯ

У 2025 році Уряд здійснив безпрецедентний крок – сформував перший Середньостроковий план пріоритетних публічних інвестицій (СПІ) на 2026-2028 роки. До Єдиного проєктного портфеля (ЄПП) держави увійшов 131 проєкт та 64 програми.

Розпочали роботу програми з підготовки проєктів FIRST (за підтримки ЄІБ та ЄБРР) та PREPARE (український PPF – Project Preparation Facility – за підтримки Світового банку). Разом з Урядом вони відібрали перші пілотні проєкти для підготовки та розпочали свої активності.

На рівні громад та регіонів також почали формувати СПІ та ЄПП, продемонструвавши вражаючу активність: 680 громад та 20 ОВА вже затвердили власні портфелі у системі DREAM. Загалом регіональні портфелі налічують понад 8 400 проєктів, більшість з яких уже подані на державну секторальну оцінку.

ВИКЛИКИ РЕФОРМИ: СТРАТЕГІЇ, НАВЧАННЯ ТА ПРОЦЕДУРИ

Високий темп реформи РІМ створив низку викликів. Наразі критичним питанням залишається секторальна пріоритезація, адже кожна галузь – від медицини до транспорту – потребує своїх специфічних підходів. Маємо завершити розробку та затвердження національних секторальних стратегій та методів пріоритезації до грудня 2026 року (це є структурним маяком МВФ).

Потребує уточнення і методологія, зокрема, чітке розділення понять публічні інвестиційні проєкти (ПІП) та капітальні видатки (КАП).

Існує гостра проблема в експертизі на місцях. Потрібен єдиний комплексний підхід до навчання, аби уникнути різночитань нормативних вимог.

Актуальним є також питання спрощення процедур в перехідний період. Зараз правила роботи з проєктами однакові як для міст-мільйонників, так і для малих громад, в яких бракує кадрів та експертизи, що створює надмірне навантаження на останні.

Цифровий функціонал також потребує вдосконалення: через стислі терміни деякі модулі DREAM іноді розроблялися «з коліс», росте перелік термінових завдань, що обмежує час на повноцінне тестування. Разом з нашим інноваційним партнером – uStudio – часто працюємо 24/7, щоб встигнути розробити і відтестувати потрібний функціонал.

НАСТУПНІ КРОКИ: ПРІОРИТЕТИ РЕФОРМИ НА 2026 РІК

На мою думку, для успішної реалізації плану заходів реформи РІМ у 2026 році потрібно виконати низку ключових завдань:

• Упорядкування дефініцій: Спрощення процесів для малих громад, чітке розмежування ПІП та КАП та спрощення процесів для невеликих громад.

• Інвестиції у стратегічне планування: Затвердження секторальних стратегій та методів пріоритезації до кінця 2026 року.

• Вдосконалення експертної оцінки: Створення механізмів, які гарантуватимуть якість ТЕО, а не лише формальну перевірку. Створення інституту «експертної оцінки» (наприклад, у формі Агентства управління публічними інвестиціями).

• Гнучкість процедур: Можливість щоквартального коригування ЄПП для адаптації до змін контексту.

• Структурування навчання: Координація та уніфікація програм та гарантування якості навчання для всіх учасників реформи.

• Регіональна експертиза: Розвиток мережі центрів експертизи на основі Агенцій регіонального розвитку (АРР).

• Розвиток експортного ринку: Тренінги для консультантів, які допомагатимуть громадам готувати якісні ТЕО.

• Масштабування PPF: Розширення програм підготовки проєктів (Projects Preparation Facilities – PPF) для наповнення портфелів якісними ТЕО, готовими до інвестицій.

• Закупівля експертних послуг: Впровадження примірних форм документації (конструктор) для закупівлі послуг з розробки ТЕО.

• Фінансові стимули для громад: Наситити реформу ресурсом для громад – субвенції на проєкти в ЄПП, міжнародна допомога на сформовані ЄПП, кошти ДФРР тощо.

• Уніфікація підходів фінансування проєктів для міжнародних партнерів: Перехід міжнародних донорів до фінансування виключно через систему ЄПП, а також технічна підтримка в долученні до реформи.

• Переосмислення ДФРР: Трансформація Державного фонду регіонального розвитку в інституцію розвитку, що фінансує підготовку проєктів та розвиток спроможності.

• Інтеграція ППП: Включення проєктів публічно-приватного партнерства в екосистему DREAM.

• Вдосконалення DREAM: Покриття всього циклу РІМ – реалізація програм та проєктів, оновлення СПІ та ЄПП, звітність та моніторинг, аудит, ризик-менеджмент, інтеграція логіки ППП тощо. Створення зручного та зрозумілого інтерактивного Асистента громади. Повноцінна інтеграція з системами Мінфіну (Держбюджет, LOGICA, Держборг) та Держказначейства. Розвиток сервісів з використанням штучного інтелекту (ШІ) – інтегрований чат-асистент, підказки по шляху проєкту прямо в інтерфейсі, допомога з оцінкою проєктів і багато іншого.

ЗАМІСТЬ ЕПІЛОГУ: СТІЙКІСТЬ ТА СПІЛЬНИЙ РЕЗУЛЬТАТ

Реформа PIM стала локомотивом системних змін в Україні – від стратегування до закупівель. Це надзвичайно складна трансформація, необхідна як для ефективного використання публічних коштів сьогодні, так і для майбутнього використання структурних фондів ЄС.

Всі учасники реформи працювали фактично на межі можливостей у 2025 році. Але треба тримати темп. Послідовність перемагає досконалість, тому варто зробити висновки з результатів 2025 року та врахувати їх у подальшому впровадженні реформи, яка може стати глобальним бенчмарком.

Віктор Нестуля, керівник Проєктного офісу DREAM, Open Contracting Partnership

На першому фото: Презентація оновленого функціоналу екосистеми DREAM під час Конференції з відновлення України (Ukraine Recovery Conference, URC-2025)

* Точка зору автора може не збігатися з позицією агентства