Анатомія бюджетного дефіциту-2019

Кабінет міністрів обмежує частину видатків Дербюджету-2019. Відповідне доручення прем’єр-міністр Олексій Гончарук дав міністру фінансів Оксані Маркаровій. Щоправда, на своєчасності виплат українцям пенсій, субсидій та інших видів соціальної допомоги, а також зарплат бюджетникам це не позначиться. Обмеження стосуються лише так званих “незахищених” видатків – це кошти на розвиток, ремонт, капітальне будівництво тощо. Відповідний документ оприлюднила “Економічна правда”.

Мета цього кроку – утримати запланований обсяг дефіциту державного кошторису – 2,6%, що є однією із ключових умов продовження співпраці країни з Міжнародним валютним фондом. Чи ефективними будуть вжиті заходи? Які їх так би мовити “побічні ефекти”? Чому під кінець року виникла така ситуація? І що взагалі відбувається нині з державними фінансами? З’ясовуємо.

Проблеми накопичувалися з початку року. Тож тепер і “вибухнуло”

Експерти нагадують: бюджетний дефіцит (різниця між видатками і надходженнями до Державної казни) зростав упродовж всього року. Інше питання – що реакція на негативні сигнали не завжди була адекватною. Тому на повну можливостями мінімізувати недовиконання бюджетних показників за підсумками року наші урядовці (нинішні й “попередники”) так і не скористалися. Окрім хіба що змін до бюджету-2019, що були внесені лише наприкінці жовтня...

1. Негативні тенденції І кварталу: “недобір” доходів і зволікання з видатками

Про суттєві проблеми із виконанням доходної частини бюджету в Україні заговорили ще, аналізуючи підсумки перших трьох місяців року. Тоді Державна казна отримала лише 91% запланованих доходів. У грошовому виразі це – “мінус” 16 мільярдів гривень. Причини – недонадходження податків і зборів. Зокрема, через гальмування промислового виробництва (приміром, тютюнових виробів випустили менше на 13,3%, що негативно позначилося на сплаті акцизів). Недобір від ПДВ з імпорту пов’язаний із фізичним зменшенням обсягів ввезення товарів та послуг – зокрема, газу – із-за кордону, звільненням із 1 січня від оподаткування імпорту сонячних батарей та вітряків (очікувані річні втрати – 9,6 мільярда гривень), а також зміцненням національної валюти.

Далися взнаки і відголоски 2018-го. Зокрема, основною причиною недонадходжень коштів від внутрішнього податку на додану вартість в Мінфіні назвали відшкодування значних сум за четвертий квартал минулого року. Зменшення ж обсягів акцизних платежів відбулося, з-поміж іншого, через формування виробниками складських запасів, акциз з яких сплатили у попередні роки. А план із надходження рентних платежів не вдалося виконати з огляду на переплату у 2018-ому ренти на газ (майже на 850 мільйонів гривень). І якби не поліпшення зі стягненням податку на доходи фізичних осіб (через збільшення середньої зарплати в країні) та на прибуток підприємств, вже тоді недобір міг бути набагато більшим.

Ще в першому кварталі почалися спроби “точково” обмежити капітальні видатки. Причому, заощаджували, як виявилося пізніше, “із запасом”. Видаткові статті кошторису за три перші місяці року недовиконали на 21 мільярд. Таку ситуацію було легко пояснити традиційним для початку кожного року “розкачуванням” (пік освоєння бюджету розвитку – дорожнє, капітальне будівництво тощо – зазвичай, припадає на теплий період року). При цьому захищені бюджетні статті профінансували фактично повністю. За винятком субсидіальних виплат, на чому заощадили 3,4 мільярда гривень. 1 мільярд зекономили на заходах із реструктуризації вугільної галузі. Ще 2 мільярди – на видатках для потреб Міністерств освіти й науки та охорони здоров’я. Рівень фінансування апаратів РНБО тоді склав 78% від плану, Міноборони – 88%, Генпрокуратури – 89%, Національної поліції – 92%.

Свій відбиток на ситуацію накладала й підготовка країни до виборів. Тож тодішні урядовці й експерти-оптимісти сподівалися, що у другому-третьому кварталах економіка “розігріється” і країна надолужить втрачене. Одним із поштовхів мало б стати завершення періоду політичної турбулентності – у квітні Україна обрала нового президента.

2. Квітень-червень: “розігрів” економіки й аномальне зміцнення гривні

Але і другий квартал очікуваного покращення не приніс. До згаданих вже проблем із наповненням кошторису додалися ще й “трабли”, викликані, здавалося б, позитивним для країни явищем – пришвидшенням ревальвації національної валюти. З одного боку – це сприяє підвищенню реальних доходів громадян, зменшує витрати на виплату й обслуговування державного боргу. З іншого – веде до скорочення надходжень від діяльності митниці. До того ж, ревальвація негативно позначається на ефективності роботи вітчизняних експортерів. В підсумку – разом з іншими негативними чинниками – це призвело до падіння промислового виробництва – на 0,6%. Здавалося б, “смішна” цифра – менше одного відсоткового пункту! Але у масштабах країни йдеться про недоотримання мільярдів гривень. Що суттєво поглиблює проблему недовиконання бюджету. Тим паче, на фоні очікуваного зворотного тренду – зростання промвиробництва, без чого складно досягнути й очікуваного за підсумками року 3-відсоткового зростання ВВП.

У другому кварталі вітчизняна економіка справді “розігрілася”, забезпечивши зростання обсягів валового внутрішнього продукту до рекордних для останніх років 4,6%. Сталося це завдяки сезонній активізації АПК, зростанню на понад 10% роздрібного товарообігу, збільшенню прибутків банківського сектору.

Але ситуацію із доходами Держбюджету це не виправило. Дефіцит надходжень лише збільшився. Як пояснили в Нацбанку, зміцнення гривні призвело до зменшення надходжень від сплати ПДВ на імпорт. Паралельно зросли обсяги відшкодування податку на додану вартість експортерам. Загалом же тенденція І кварталу збереглася – плани надходжень частини податків та зборів перевиконувалися, частини – навпаки. На жаль, у підсумку вийшло, що останнє взяло гору: замість запланованих 463,5 мільярдів гривень бюджет отримав менше 434 мільярдів. “Мінус” сягнув майже 30 мільярдів гривень. Ось дані Державної казначейської служби:

Дещо поліпшило ситуацію те, що “недобір податків був тимчасово компенсований за рахунок боргових запозичень, а також завдяки Національному банку, який із випередженням графіка перерахував до бюджету 64,9 мільярда (з яких понадпланові перерахування становили 17,3 мільярдів) гривень”, – йдеться у звіті НБУ.

3. Третій квартал: уряд змінюється, тенденції зберігаються

На цьому тлі, ще влітку, Кабінет міністрів на прохання керівника Офісу президента Андрія Богдана затримав перерахування на місця 7,6 мільярда гривень із Фонду регіонального розвитку і 2,5 мільярда – субвенції на соціально-економічний розвиток. Це негативно позначилося на підготовці деяких населених пунктів до нового навчального року, а також на підтримці освітньої й комунальної інфраструктури у рамках чергового етапу адміністративно-територіальної реформи. Щоправда, офіційно такі затримки із проблемою наповнення Держкошторису не пов’язували – йшлося про “призупинення видатків на період до формування нового уряду”.

Уряд сформували. Але ситуація не змінилася. Зокрема, гривня продовжувала зміцнюватися, що, як і раніше, негативно позначалося на сплаті ПДВ, акцизів та інших зборів. Не допомогло і підвищення з 1 липня акцизів на тютюнову продукцію.

Словом, за підсумками ІІІ кварталу “розрив” між запланованими і реально отриманими державою доходами збільшився до 37,15 мільярда гривень.

4. Початок ІV кварталу: перші спроби загасити “фінансову пожежу”

У жовтні уряд запропонував парламенту внести зміни до Бюджету-2019. План доходів зменшили на 20,4 мільярда гривень. Як пояснили – через те, що в основу бюджету-2019 ліг середньорічний курс долара у 28,2 гривні, тоді як реальний курс за перші 9 місяців року не перевищував 26,4 гривні. Недобір доходів мало збалансувати зменшення плану видатків на обслуговування держборгу – на 21,6 мільярда гривень. Верховна рада підтримала відповідні пропозиції і змінила бюджетні параметри. 9 листопада документ набрав чинності. Утім, цього, схоже, виявилося недостатньо. У грудні з’явилися сигнали, які свідчать про суттєві проблеми, що можуть позначитися на збалансованості бюджету-2019 і, навіть, негативно вплинути на забезпечення виконання державного кошторису у наступному році...

5. Грудень-2019: замість “держави в смартфоні” – “ручне” керування видатками

Напередодні Кабінет міністрів ухвалив рішення про здійснення до кінця року позапланових запозичень на суму до 10 мільярдів гривень. Як пояснили – для уникнення касових розривів у січні наступного року. Але це також може означати, що, аби зменшити бюджетний дефіцит, бізнес “проситимуть” вже в грудні сплатити авансом частину січневих податків. І, як пишуть користувачі соцмереж, телефонні дзвінки від податківців із запитанням: “А чи не могли б ви заплатити наперед податок на прибуток?” не поодинокі. Перед цим Рахункова палата оприлюднила висновок щодо високого ризику невиконання плану доходів Державного бюджету-2019. У результаті, за прогнозами держаудиторів, збільшиться кредиторська заборгованість, витрати на погашення якої на 2020 рік не заплановані, а також це призведе до збільшення кількості об’єктів незавершеного будівництва. У відомстві підрахували, що для того, щоб без проблем завершити 2019 рік, Україні не вистачає 51 мільярда гривень. Тобто, за підсумками четвертого кварталу загальний “недобір” зросте іще щонайменше на 13 мільярдів гривень. Тому уряд, вочевидь, і змушений вживати заходів із тотальної економії.

Це й змусило багатьох експертів, журналістів, представників місцевої влади “бити на сполох”. Зокрема, про так званий “привид картотеки” написав у Фейсбук міський голова Дніпра Борис Філатов. Йдеться про “ручний режим” виконання Держказначейством запитів на одержання бюджетних асигнувань, які – залежно від “важливості”, – ставлять “у чергу”. Якщо у казні з’являються гроші – їх виплачують. Якщо ні – заявник (розпорядник коштів) змушений чекати. Схоже, вже до наступного року.

“Відповідальність за таку ситуацію мають розділити між собою Міністерство фінансів і НБУ, – коментує експерт Інституту GROWFORD Олексій Кущ. – Перший відповідальний за профіцит спекулятивної валюти під “піраміду” облігацій внутрішньої державної позики і надто швидке зміцнення гривні. Другий – за жорстку монетарну політику, яка стала виправданням (великих) ставок за ОВДП. А ще – за дефіцит гривні внаслідок невиправданої емісії депозитних сертифікатів. Два інституційні “пилосмоки” знекровили економіку. А уряд відповідальний за “дивні” запитання на кшталт: "а чи потрібна нам промислова політика?" і "що робити із ФОПами?"...

Деякі експерти вважають, що відповідальність за цю ситуацію має розділити й парламент. У соцмережах уже навіть почалася відповідна кампанія.

Натомість міністр фінансів Оксана Маркарова просить людей не панікувати. Ситуація, мовляв, контрольована. А проблеми з нестачею коштів на виконання низки інвестиційних програм суто “умовні”.

"Теоретично, станом на сьогодні, запити на більшість важливих видатків уже давно повинні надійти до казначейства, на них мали відкрити асигнування. Що насправді більшість відповідальних розпорядників і зробили. Але, як відомо, щороку саме друга половина грудня – час спроб безлічі "перекидань" із програми на програму, запитів щодо термінових авансів, подачі хоч якихось документів для "освоєння" залишків коштів, на що чомусь не вистачило 11 з половиною місяців року", – написала урядовець у Фейсбук.

Тому Кабмін, за її словами, і вирішив посилити фінансову дисципліну, зупинивши спроби подібних “перетікань” і маніпуляцій. Водночас Маркарова визнала: цьогорічний бюджет і справді недовиконали: через “занадто міцний курс гривні”. При цьому глава Мінфіну наголосила: усі захищені видатки фінансуються у звичайному режимі. Також вона запевнила, що й усі важливі “перекидання” грошей – приміром, для фінансування добудови Охматдиту, виплати додаткових коштів шахтарям, видатки на безпеку та оборону – профінансують у повному обсязі.

Заспокоїв співвітчизників і прем'єр Олексій Гончарук: ситуація під контролем. У відеозверненні він нагадав, що подібні ситуації наприкінці року виникають доволі часто. І жодними “економічними катастрофами” країні, як пишуть деякі експерти й політики, це не загрожує.

"Держава закінчує бюджетний рік. У цей період щороку держапарат намагається перерозподілити кошти, які були заощаджені протягом року", – наголосив Гончарук, зазначивши, що часто залишки грошей, аби “закрити рік”, намагаються використати на усілякі дрібниці – зокрема, придбання непотрібного канцелярського приладдя чи витратних матеріалів. В уряді, за його словами, вирішили боротися із цим явищем. Тому і впровадили обмеження на розподіл коштів. "До кінця фінансового року, тобто до 27 грудня, Держказначейство щодня вручну переглядатиме всі заплановані виплати. Це дозволить максимально ефективно витратити гроші українських платників податків", – додав глава уряду.

Владислав Обух, Київ