Реформування “Укроборонпрому”: аби поспіх не став фатальним
У Верховній Раді перед великодніми святами зареєстрували депутатський законопроект №10248 “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо запровадження принципів прозорості та публічності у сфері формування та реалізації державної військово-промислової політики”. Документ, зокрема, передбачає ліквідацію державного концерну "Укроборонпром" і початок реформування вітчизняного оборонно-промислового комплексу.
Розмови про необхідність зміни системи управління у цій стратегічній галузі, нагадаємо, активізувалися після численних корупційних скандалів, найрезонанснішим із яких стало звинувачення в отриманні незаконної вигоди оточенням першого заступника секретаря Ради нацбезпеки та оборони Олега Гладковського. Як наслідок – відкриття кримінальних проваджень, відставка Гладковського і скликання спеціального засідання РНБО, на якому ухвалено рішення про міжнародний аудит “Укроборонпрому” та підготовку концепції реформування цієї структури. І травень може стати визначальним для остаточного узгодження такої концепції. Адже, як повідомив Укрінформу заступник секретаря РНБО Сергій Кривонос, найближчими тижнями відбудуться експерті консультації, зібрання за “круглим столом” за участю представників державних та приватних підприємств, під час яких і намагатимуться узгодити стратегію реформування. На разі (судячи із публічних виступів і коментарів у пресі та соцмережах), складається враження, що більшість посадовців і експертів погоджуються: незалежно від результатів аудиту, “Укроборонпром” варто ліквідувати – як неефективну й аморфну надбудову, що заважає розвитку ОПК, з-поміж іншого, формуючи передумови для нових зловживань і створюючи додаткові перепони для залучення в галузь приватних (зокрема, іноземних) інвестицій.
Ця “ідея” і лягла в основу нового законопроекту, автори якого пропонують ліквідувати "Укроборонпром", підпорядкувавши підприємства, що на разі входять до його складу, "центральному органові виконавчої влади" – спеціальній структурі при Кабінеті міністрів. Але ж чи убезпечені ми від серйозних помилок при розв’язанні низки пов’язаних із відповідним процесом проблем: управлінських, технічних, технологічних, фінансових? І головне питання, що виникає у цьому зв’язку: чи не ризикує країна, яка перебуває у стані війни, втратити контроль над стратегічною галуззю, де навіть тимчасова “турбулентність” може призвести до катастрофічних наслідків?
Ідеологія змін: очима авторів законопроекту та експертів
На думку авторів законопроекту (нардепи Сергій Пашинський, Іван Вінник, Тетяна Чорновол, Вадим Кривенко, Андрій Левус, Андрій Тетерук і Юрій Береза), ухвалення документа, насамперед, дозволить відновити довіру суспільства до системи управління у сфері ОПК після масштабних лютнево-березневих скандалів. По-друге (а якщо залишити корупційний скандал за дужками, то саме це – “по-перше”) йдеться про нарощування оборонного потенціалу країни у протидії російському агресорові. По-третє – про створення підґрунтя для використання неабиякого інвестиційного і технологічного потенціалу.
Серед найпринциповіших змін – позбавлення концерну “Укроборонпром” невластивих функцій держуправління та створення в уряді центрального органу виконавчої влади, який займатиметься державною оборонно-промисловою політикою і координацією діяльності оборонної промисловості. Базою для формування цієї структури має стати профільний департамент Міністерства економічного розвитку і торгівлі (Уряд уже частково розширив його повноваження). Далі – зміна підходів до формування державного оборонного замовлення, для чого пропонують впровадити відповідну директиву ЄС.
“Імплементація у національне законодавство Директиви Євросоюзу 2009/81/ЄC "Про оборонні та чутливі закупівлі у галузі безпеки", якою встановлено зрозумілі для всіх європейців правила закупівель зброї, боєприпасів і військових матеріалів, а також робіт і послуг, справді дуже важлива, – пояснює генерал-майор запасу, військовий дипломат Олександр Поліщук. – Документ визначає правила, які підвищують прозорість і відкритість на оборонних ринках ЄС, а також забезпечують захист інтересів безпеки окремих країн. Із впровадженням цих правил український ринок озброєння стане зрозумілим та передбачуваним для національних виробників і для закордонних партнерів. Таким чином, шлях до зловживань буде закрито”.
Такої ж думки і військовий експерт Олег Жданов. За його словами, “тільки формування відкритого ринку озброєння дасть можливість зрівняти у правах приватний бізнес і держпідприємства, подолати монополізм, а отже – мінімізувати можливі порушення”. “Я з першого дня формування організації “Укроборонпром” говорив про необхідність її ліквідації. Натомість, потрібно створити конкурентний ринок озброєння – спочатку внутрішній, а потім – відкритий для “зовнішніх” гравців”, – говорить експерт. І наголошує: монополія “Укроборонпрому” заважає впровадженню ринкових відносин у цій життєво важливій для України сфері. Від чого усі ми зараз і потерпаємо.
Утім, реформуючи галузь, не варто “рубати з плеча”. “Дуже важливо при цьому не забувати про принципові речі. По-перше, якщо братися за реформу, вона повинна стосуватися всього ОПК, а не його частини. По-друге, реформа має бути максимально деполітизована, в ідеалі – щоб до її реалізації були залучені експерти. У тому числі – в частині незалежної експертної оцінки”, – наголошує директор аналітичної організації «Центр досліджень армії, конверсії та роззброєння» Валентин Бадрак. І найголовніше: зміни формату функціонування ОПК не повинні послабити рівень національної безпеки та негативно вплинути на потенціал військово-технічного співробітництва України – зокрема, на її позиції на світових ринках озброєння. “Унеможливити ці ризики допоможе зважений і комплексний (а не хаотичний) підхід до реформування галузі.
Тим паче, що реформа справді припала на дуже складний для країни період”, – зазначає військовий експерт, колишній заступник міністра оборони України Леонід Поляков. Головне, за його словами, не поспішати “ставити воза попереду коня”, як це намагаються зробити деякі популісти. “Аби реформа стала успішною, процес має бути контрольованим. Це може забезпечити превентивне (тобто, до руйнування структури “Укроборонпрому”) створення центрального органу виконавчої влади, який у подальшому перебере на себе функції із втілення державної політики в ОПК. Це й убезпечить галузь від “безвладдя” і турбулентності”, – каже експерт. При цьому Леонід Поляков критикує уряд за те, що майже за рік після набрання чинності Законом “Про національну безпеку України”, ухваленим у червні 2018-го, він майже нічого – за винятком останнього рішення про розширення повноважень департаменту Мінекономрозвитку – не зробив для створення такого центрального органу. І лише після останнього корупційного скандалу про нього “раптом” згадали. Відповідно, як це часто у нас буває, – втрачено такий важливий для реформування час.
“Дрібні” ризики, що можуть призвести до дестабілізації і фінансових втрат
Отже, процес зміни “коней на переправі” (системи управління сферою ОПК в умовах зовнішньої агресії) буде контрольованим і на обороноздатності країни жодним чином не позначиться, – переконані і автори законопроекту щодо реформування галузі, і профільні експерти. Водночас в експертному середовищі звертають увагу на низку інших, “дрібніших”, але також доволі небезпечних ризиків. Ідеться, зокрема, про формування підґрунтя для виникнення “конфлікту повноважень”. Ніхто не заперечує, що з точки зору менеджменту й управління ОПК створення спеціального органу у структурі виконавчої влади цілком доречне. Водночас спроба наділити такий орган повноваженнями у сфері зовнішніх відносин (військово-технічного співробітництва) дисонує із відповідними повноваженнями президента, які той має відповідно до Конституції. І, на думку експертів, в депутатському законопроекті закладені ризики того, що главу держави спробують “усунути від процесу”. А це – доволі небезпечно (і з огляду на черговий прецедент зі спробою ревізії Основного закону держави, і – зважаючи на перманентні конфлікти, які виникатимуть унаслідок перетягування “ковдри повноважень”).
Певні ризики також пов’язані і з тим, що новий управлінський орган, за задумом авторів законопроекту, не матиме статусу міністерства, а діятиме як агентство або держкомітет (орган із обмеженими функціями, який очолює людина, котра не має статусу члена уряду).
“Наші експерти наполягають, що, зважаючи на наявність 16 замовників в особі різних міністерств і відомств, керівник такого органу не може не бути членом уряду. Початок 2018 року продемонстрував чудову картинку “множення досягнень лобістів «оборонки» на нуль”: коли вся галузь святкувала перемогу у зв’язку зі збільшенням норми прибутку для вироблених озброєнь і військової техніки, міністр оборони під час найближчого засідання Кабміну голосом (!) скасував це положення і повернув ситуацію в старе русло. Чи міг керівник профільного департаменту Мінекономрозвитку завадити військовому міністру?, – запитання риторичне. Надалі таких запитань матимемо десятки”, – прогнозує Валентин Бадрак.
Також експерти застерігають від “звуженого” розуміння суті реформи – простої зміни вивіски “Укроборонпрому”. Адже поки що і справді йдеться про перепідпорядкування урядові тільки підприємств, які входять до складу державного концерну. Але ж реформування ОПК не повинне обмежуватися лише цими “технічними” кроками. Приміром, у галузі працюють ще й кілька десятків підприємств, формально підпорядкованих іншим міністерствами та відомствам. А майже 60% державного оборонного замовлення виконують приватні компанії. Хіба можна забувати про ці сегменти вітчизняного ОПК і залишати їх без контролю?
Тому в Центрі досліджень армії, конверсії та роззброєння наполягають: повноваження нового центрального органу виконавчої влади мають поширюватися на всі підприємства країни (незалежно від форми власності), які бажають брати участь у розподілі державного оборонного озброєння або займатися зовнішньоекономічною діяльністю у військово-технічній сфері. Керувати новою структурою має або перший віце-прем'єр-міністр, або профільний віце-прем'єр. А сама вона повинна поетапно перетворитися на міністерство. “Початися формування цього органу може з посилення повноважень профільного департаменту Мінекономрозвитку у сфері реалізації державної оборонно-промислової політики. Після отримання статусу міністерства відбудуться заплановане реформування ДК “Укроборонпром”, у процесі якого концерн позбудеться адміністративних регуляторних функцій, і завершення формування спеціалізованих оборонних холдингів”, – пояснив “технологію змін” Валентин Бадрак.
“Що ж до тривалості реформи, то все залежить від мети, яку ми ставимо перед собою, – каже військовий експерт Леонід Поляков. – А метою справді має бути глибинна реформа галузі ОПК, а не згадана уже поверхова “зміна вивіски”. За таких умов я не бачу нагальної потреби штучно пришвидшувати цей процес, а потім потерпати від допущених під час такої “гонитви” помилок. Натомість є можливість змінювати ситуацію поступово – приміром, протягом року”. Паралельно ж варто налагоджувати систему демократичного цивільного контролю, зокрема, через надання додаткових повноважень у цій сфері профільним комітетам Верховної Ради, – вважають експерти.
Владислав Обух, Київ
