«Турборежим» повернувся. Та чи надовго? Огляд ключових змін за третій квартал 2025 року

Амбіція забезпечити швидкий вступ у Євросоюз вимагає збереження високого темпу реформ

Перші місяці роботи унікальної для історії українського парламентаризму монобільшості зі «Слуг народу» прийнято називати «турборежимом». Неологізм, вигаданий тодішнім головою Офісу Президента Андрієм Богданом, означав надзвичайно високу швидкість прийняття нових регуляцій. Тоді, у 2019 році, в 4 кварталі Індекс реформ нарахував 71 важливе рішення, це найвищий результат за час роботи нинішньої влади.

За третій квартал 2025 року парламент, уряд, президент та НБУ спільно ухвалили 63 регуляції, які потрапили у поле зору аналітиків проєкту «Індекс реформ». Крім реформ, були зафіксовані і гучні антиреформи. Скандальний закон, що скорочував повноваження Національного антикорупційного бюро та Спеціалізованої антикорупційної прокуратури, став однією з найбільших антиреформ за 10 років спостережень. Інша антиреформа – постанова Кабінету Міністрів про те, що релігійні організації можуть отримати культове майно в безоплатне користування на 10 років. Про них та позитивні зрушення – далі.

Рисунок 1. Ініціатори нормативно-правових актів, що потрапили в Індекс реформ

Головним драйвером реформ в Україні й надалі залишається уряд. Саме за рахунок того, що новий уряд під керівництвом Юлії Свириденко наростив темп реформ (рис. 1) в третьому кварталі вдалося досягти значного прогресу. Загалом це другий результат за час каденції Володимира Зеленського та Верховної Ради 9 скликання.

АНТИРЕФОРМИ

Однак високий темп був підважений однією з найбільших антиреформ за 10-річну історію Індексу реформ. Законопроєкт з назвою «щодо особливостей досудового розслідування кримінальних правопорушень, пов’язаних зі зникненням осіб безвісти за особливих обставин в умовах воєнного стану», який на початку складався з двох абзаців, неочікувано перед другим читанням доповнився нормами, що збільшували повноваження Офісу Генерального прокурора, фактично підпорядковуючи йому діяльність НАБУ та САП. Президент, підписуючи цей закон, прокоментував, що це крок для подолання «російських впливів».

В той же період з’явилася інформація, що антикорупційні органи готують підозри близькому оточенню президента, зокрема Тімуру Міндічу, співвласнику компанії «Студія “Квартал 95"». Згодом ця інформація підтвердилася. Після публікації аудіозаписів у рамках операції «Мідас» Тімур Міндіч втік з країни, а Андрій Єрмак, керівник Офісу президента, був відправлений у відставку.

Антиреформа викликала протести в багатьох містах України, тож влада була змушена частково «відкотити» норми закону вже за кілька днів після прийняття новим законом 4560-IX.

Другою антиреформою стала постанова Кабміну про право релігійних організацій безоплатно брати в користування культове майно на строк до 10 років. Окрім зменшення надходжень в місцевий бюджет від оренди, рішення має й інші проблеми: в постанові немає алгоритму дій для ситуацій, коли на споруду претендують кілька організацій. Оскільки рішення ухвалюватиме місцева влада на власний розсуд, це створює корупційні ризики.

50 НА 50

Три нормативних акти, ухвалених у третьому кварталі, мають оцінку нуль балів через те, що отримали як позитивні, так і негативні оцінки від експертів Індексу.

Закон, який підвищує поріг для покарання чиновників за недостовірне декларування вводить чіткіше розмежування повноважень між антикорупційними та економічними слідчими органами. Чітко визначено, за якими статтями вестиме розслідування Бюро економічної безпеки, – це придбання і збут підроблених грошей, незаконні дії з платіжними картками, контрабанда культурних цінностей тощо. Також прописані терміни зберігання інформації про корупціонерів у Реєстрі порушників: рік для тих, хто отримав адміністративне покарання, п’ять років для юросіб і до погашення судимості для тих, хто несе кримінальну відповідальність. З іншого боку, закон збільшив суми, з яких починається відповідальність за порушення. Адміністративна відповідальність за помилки в декларації тепер настає, якщо розбіжність становить 150 – 750 прожиткових мінімумів для працездатних осіб (в 2025 році це 454,2 тис. грн – 2 млн 271 тис. грн). Раніше діапазон для адміністративної відповідальності був 100 – 500 прожиткових мінімумів (302,8 тис. грн – 1 млн 514 тис. грн) Відповідно кримінальна відповідальність тепер настає, коли розбіжність перевищує 750 прожиткових мінімумів. До того ж, закон збільшує поріг для конфіскації майна, що не відповідає рівню доходів. Раніше конфіскувати майно чиновників могли, якщо його вартість перевищувала доходи на 500 прожиткових мінімумів, тепер різниця має становити 750 разів.

Закон, що обмежує доступ до державних реєстрів, має на меті приховування фактичного місцеперебування бізнесу та його майна. На думку депутатів, це зможе вберегти важливі підприємства від атак Росії. Так само будуть засекречені дані про об’єкти інтелектуальної власності, пов’язані з національною безпекою. З іншого боку, громадські організації зазначають, що нові норми ускладнюють розслідування корупції.

Третьою такою регуляцією стала постанова уряду, яка вимагає від органів охорони культурної спадщини (це Міністерство культури та відділи культури при територіальних громадах) швидко давати відповідь на запити про проведення робіт із пам’ятками культурної спадщини – архітектурними, археологічними, історичними, ландшафтними об’єктами. Протягом 30 днів потрібно дати відповідь про погодження чи непогодження проєктної документації й протягом 10 днів про дозвіл на проведення робіт. Якщо в ці строки відповідь не надали, то проєкт автоматично вважається погодженим, а дозвіл – отриманим. Створення постанови продиктовано необхідністю швидко відновлювати споруди, враховуючи наявність фінансування. Але експерти говорять і про ризики. Складна проєктна документація може мати сотні сторінок. І якщо громада має велику кількість об’єктів культурної спадщини, то може об’єктивно не встигати опрацьовувати всі запити. Тож за принципом «мовчазної згоди» можуть бути затверджені й слабкі чи непродумані проєкти.

ПОЗИТИВНІ ЗРУШЕННЯ

Серед 58 позитивних змін найвищу оцінку отримав закон про факторинг. Факторинг – це послуга, коли компанія «продає» борг свого клієнта спеціалізованій факторинговій компанії (фактОру) й одразу отримує більшу частину коштів, не чекаючи, поки клієнт заплатить борг. Ключовою зміною стало заплановане створення спеціального реєстру боргів – уряд має запустити його до 30 липня 2026 року, коли закон вступить у дію. Через його відсутність у чинному законодавстві шахраї продавали борги кільком компаніям одночасно. В реєстрі відступлень прав грошової допомоги будуть зазначати кожну передачу боргу. Також уряд планує запустити національну цифрову платформу факторингу, де компанії зможуть виставляти борги своїх клієнтів у форматі відкритого електронного аукціону. Факторингові угоди є дуже помічними для швидкого отримання обігових коштів. Це особливо актуально для підприємств, які виконують державні контакти, де післяплата є традиційною практикою.

Крім закону про факторинг високі оцінки отримали ще 10 нормативних актів. Вони на рисунку 2.

Рисунок 2. Головні реформи третього кварталу 2025

Усі оцінки нормативних актів від експертів Індексу реформ можна знайти за посиланням.

ПРОГРЕС ЗА НАПРЯМКАМИ ІНДЕКСУ РЕФОРМ

За три місяці найбільше змін відбулося у сфері людського капіталу. Також помітний прогрес стався в урядуванні (але тут були й дві антиреформи) і бізнес-середовищі. Жодної реформи не зафіксували в енергетиці.

Рисунок 3. Сума балів подій за напрямками, 3 квартал 2025

Джерело: 268-274 випуски Індексу реформ. Хоча в ці випуски потрапило 63 регуляції, на рисунку їх 65, адже дві з них одночасно потрапили у два напрямки (закон про державно-приватне партнерство – в урядування й державні фінанси, а закон про Defence City – в урядування і бізнес середовище)

Рисунок 4. Середньоквартальний темп реформ за Індексом реформ

Джерело: 1-274 випуски Індексу реформ

РЕФОРМИ ЗА СФЕРАМИ

Регулювання бізнесу. Закон про державно-приватне партнерство пропонує спрощений порядок укладання договорів для проєктів з відновлення економіки та інфраструктури на час війни та ще 7 років після її закінчення, а також для проєктів вартістю до 5,5 млн євро.

У третьому кварталі уряд зробив жорсткішими вимоги до азартних ігор. По-перше, виросли вимоги до організаторів ігор. Після скандалу з компанією Parimatch, у якої знайшли зв’язки з Росією, щоб отримати ліцензію, потрібно підтвердити відсутність таких зв’язків та мати бездоганну ділову репутацію. По-друге, організатори ігор мають впровадити механізми самообмеження гравців: ліміти часу та витрат. Також заборонено заохочувати до продовження гри за допомогою бонусів чи алкоголю.

Змінилися й правила проведення перевірок у межах державного нагляду – для них впровадили ризик-орієнтований підхід. Це має, з одного боку, зменшити вплив «людського фактору», ризики корупції й тиску під час вибору об’єктів перевірки, з іншого – дозволить перевіряльникам більш раціонально використовувати власний ресурс, спрямовуючи його на підприємства з більшим ступенем ризику.

Ще один крок до зменшення впливу людського фактору на рішення щодо підприємств – автоматизація розгляду скарг на дії, бездіяльність чи рішення органів ліцензування. Тепер усі скарги оброблятимуться в онлайн системі.

Державне майно. Восени уряд оновив правила обліку та оцінки корисних копалин. Відтепер запаси та ресурси будуть класифікувати за схемою, яка відповідає Рамковій класифікації ресурсів ООН (РКООН). Ключовою зміною є те, що при класифікації копалин будуть зважати на можливість, вартість і, як наслідок, доцільність видобутку.

Для того, щоб підвищити ефективність використання держмайна, яке перебуває на балансі органів влади, уряд затвердив правила його передачі у користування державним та комунальним підприємствам (узуфрукт). Така передача можлива лише для майна, яке не підлягає приватизації – наприклад, майно оборонних підприємств.

Податкові пільги та економічна підтримка. Протягом третього кварталу уряд ухвалив закон про Defence City, який створює новий податковий режим для оборонних підприємств. Резиденти Defence City отримали право до 2036 року або до моменту вступу України до ЄС не платити податок на прибуток, якщо інвестуватимуть його у виробництво оборонних товарів.

В цей же період Верховна Рада ухвалила закон про ветеранське підприємництво. Бізнеси, що отримають такий статус від Міністерства ветеранів, матимуть пріоритетний доступ до грантів, субсидій і програм підтримки бізнесу.

Мобілізовані ФОПи теж отримали право на пільги – їх звільнили від сплати єдиного податку, військового збору, єдиного соціального внеску (якщо ФОП не має працівників), податку на доходи фізичних осіб на період їхньої служби під час воєнного стану.

Цифровізація. Практичну реалізацію дістала вимога інформувати українців, коли їхні дані переглядають у реєстрах. Раніше, щоб дізнатися про це, українці мали самі звертатися до адміністраторів реєстру. Тепер, якщо реєстр інтегрований у «Трембіту», то в «Дію» автоматично надходитиме повідомлення про перегляд даних людини. Виняток – запити про дані, які стосуються медичної сфери або пов’язані з розслідуваннями злочинів.

У третьому кварталі в Україні з’явився Єдиний державний реєстр військовослужбовців. В ньому буде зберігатися інформація про ПІБ, дату народження, стать, податковий номер чи номер паспорта, військово-облікові документи. Нововведенням є створення Military ID – електронного ідентифікатора для військових. Реєстр буде інтегрований з медичними системами, тому до нього будуть автоматично підвантажуватися результати медичних оглядів

Кабмін також ухвалив оновлене положення про Єдиний реєстр довіреностей – тепер, відсканувавши QR-код на документі через застосунок «Дія», можна дізнатися, чи є такий документ у реєстрі. Щоб отримати копію документу, достатньо згоди хоча б однієї особи, згаданої в ньому.

Для того, щоб користуватися цифровими сервісами було зручніше, а інтернет працював швидше, в Україні дозволили використовувати новий стандарт бездротового зв’язку – Wi-Fi 6E. Він використовує діапазон радіочастот 6 ГГц (5945-6425 МГц), який не завантажений сигналами, оскільки зараз більшість обладнання працює на частотах 2,4 ГГц та 5 ГГц.

Ще один крок у напрямку забезпечення якісного цифрового покриття – закон, який спрощує виділення ділянок для розбудови цифрової інфраструктури. Серед ключових змін – скорочення строку, потрібного на виділення державної та комунальної землі для розміщення такого обладнання – з 6 до 3 місяців і можливість користуватися чужими землями без оренди чи викупу не тільки для підземних комунікацій, але і для встановлення базових станцій.

Людський капітал. У третьому кварталі президент підписав давно обговорюваний закон про множинне громадянство. Для громадян «дружніх країн» Україна відмовиться від концепції єдиного українського громадянства. Вони зокрема зможуть отримати українське громадянство без обов'язкової відмови від попереднього. Держава почне визнавати наявність іншого громадянства, якщо воно набуте по факту народження, усиновлення, одруження з іноземцем(кою), отримання громадянства «дружніх країн». Це дозволить зберегти зв’язок країни з громадянами, які виїхали через війну, а також спростити отримання громадянства людьми, які, наприклад, служать в Інтернаціональному Легіоні оборони України й не проти отримати українське громадянство, але не готові відмовлятися від попереднього.

В цей же період ухвалили закон про державну політику національної пам’яті. Це рамковий закон, який визначає, що таке політика пам’яті, злочини проти Українського народу, історична антиукраїнська пропаганда, рашизм тощо.

Захист прав військових. Для посилення захисту прав військових ухвалили закон про військового омбудсмана. Раніше цими питаннями мав опікуватися Уповноважений ВРУ з прав людини, діяльність якого була радше дорадчою. Натомість Військовий омбудсман – незалежна інституція, яка має власний секретаріат, окремий бюджет і широкі повноваження: розгляд скарг, проведення перевірок, проведення опитувань, замовлення досліджень, запит у державних органах інформації, в тому числі з обмеженим доступом, право на невідкладний прийом у посадовців та безперешкодний доступ до військових об’єктів. Військовий омбудсман щорічно подаватиме звіт про свою роботу Президенту України та Верховній Раді України. Цей звіт (окрім інформації з обмеженим доступом) буде публікуватися на сайті омбудсмана.

Закон про права інтелектуальної власності на об’єкти, створені військовими під час виконання службових обов’язків, врегульовує, що особисті немайнові права належать автору, а майнові права отримує держава через органи, де служить військовий. Автор винаходу має право на справедливу винагороду.

Соцзахист. Для того, щоб безбар’єрні рішення були наскрізними, а не точковими, уряд ухвалив порядок створення безбар’єрних маршрутів у містах та громадах. «Безбар’єрний маршрут» – це транспортно-пішохідний шлях, де хоча б 75% об’єктів пристосовані до потреб користувачів, які мають труднощі при самостійному пересуванні, комунікації чи отриманні послуг. Фінансується створення таких маршрутів за принципом 40% – державний бюджет, 30% – обласний бюджет, 30% – кошти громади. Вже зроблені безбар’єрні маршрути можна знайти на карті.

Також в полі уваги нормотворців було житлове питання. Кабмін розробив порядок створення фонду муніципального (соціального) орендного житла. Його передаватимуть в оренду людям у скрутному становищі на пільгових умовах.

Уряд ініціював створення інформаційно-аналітичної системи об’єктів нерухомості для забезпечення житлом ВПО, яку мають запустити до 1 жовтня 2026 року. В ній будуть зібрані дані про земельні ділянки, будинки, квартири.

Продовжуються кроки до деінституціоналізації виховання дітей-сиріт. Формат догляду за дітьми-сиротами й дітьми, позбавленими батьківського піклування, у форматі «сімейна домівка» передбачає, що діти (до 8 осіб, а якщо це діти з інвалідністю – то до 6) проживатимуть в окремих адаптованих будинках разом із командою фахівців: сімейний вихователь, соціальний працівник, психолог, а за потреби й інші спеціалісти.

Крім того, уряд унормував соціальну складову послуги раннього втручання. В рамках експериментального проєкту держава фінансуватиме такі послуги через договори, укладені з Фондом соціального захисту осіб з інвалідністю. Тариф за місяць роботи трьох фахівців (соціальний працівник, психолог, ерготерапевт/фізичний терапевт) – 115,2 тисяч гривень.

Освіта. Закон про професійну освіту надає професійним закладам суттєву автономію. Раніше навчальні програми були стандартизовані та затверджувалися Міністерством освіти. Тепер профтехи можуть оновлювати програми базуючись на професійних стандартах, які сформовані з урахуванням позиції роботодавців і професійних спільнот. Отже актуалізувати навчальні програми стане значно простіше.

Для забезпечення більшої фінансової стійкості освітніх закладів уряд розширив перелік платних послуг, які вони можуть надавати. Наприклад, у садочках можна брати доплату за перебування дітей понад гарантований державою час (зараз до 11 годин на день), за цілодобове перебування, додаткові заняття в гуртках, заняття у гуртках для дітей з інших садочків.

В цей же період уряд вирішив консолідувати всю інформацію про освіту в Єдиній державній електронній базі з питань освіти. База міститиме всю інформацію – від переліку закладів освіти й наукових та педагогічних працівників до переліку здобувачів освіти та документів про освіту й наукові ступені.

Для того, щоб бути готовими до швидкої реінтеграції деокупованих територій, уряд затвердив оновлення до кадрового резерву для педагогів із прифронтових областей. Новий підхід дозволяє вчителям, які залишилися без педагогічного навантаження через закриття їхніх шкіл, проходити навчання та отримувати середню заробітну плату. Натомість педагоги мають зобов’язатися відпрацювати в школі на деокупованій території не менше 5 років.

* * *

Амбіція забезпечити швидкий вступ у Євросоюз вимагає збереження високого темпу реформ. Водночас потрібно, щоб кількість не шкодила якості. Адже якщо порівнювати темпи нормотворчості України й наших європейських сусідів, ми часто перевершуємо їх у рази. Однак українським рішенням щодо політик, як правило, не вистачає цілісності й довгостроковості, а важливі зміни в будь-який момент можна «відкотити» назад – саме так виникла головна антиреформа кварталу, що була націлена на скорочення повноважень НАБУ і САП. Лише увага українців до нормотворчого процесу за підтримки міжнародних партнерів дозволяє не допустити деградації законодавчого поля України.

Ксенія Алеканкіна, керівниця проєкту «Індекс реформ»