Як вилучення “військового” ПДФО до держбюджету вплине на життя ОТГ
Цього тижня міністр фінансів Сергій Марченко представляв у Верховній раді урядовий проєкт Закону “Про Державний бюджет України на 2024 рік”. Також у межах бюджетного процесу народні обранці проголосували у першому читанні за два законопроєкти – №10038 з пропозиціями про збільшення на понад 300 мільярдів гривень цьогорічного бюджету та №10037, щодо змін до Бюджетного кодексу. Останній передбачає вилучення під час воєнного стану “військового” ПДФО до спеціального фонду держбюджету і використання цього ресурсу на виробництво дронів та вітчизняного озброєння. Тоді як зараз цей податок акумулюється переважно в бюджетах місцевих громад (за чинним законодавством, 64% ПДФО, включаючи податок із грошового забезпечення військовослужбовців, залишаються на місцях). Прогнозовано ще до реєстрації у парламенті відповідного законопроєкту пропонована зміна спровокувала палкі дискусії в суспільстві. Які ж ключові аргументи зацікавлених сторін та чи можливий компроміс?
ГРОШІ НА ОБОРОНУ ЗАРАЗ, БРУКІВКА – ПІСЛЯ ВІЙНИ: ПОЗИЦІЯ ЦЕНТРАЛЬНОЇ ВЛАДИ
Більше половини усього бюджетного ресурсу 2024 року – майже 1,7 трильйона гривень – Україна планує спрямувати на сектор безпеки та оборони. Це на 113 мільярдів гривень більше, аніж цьогоріч. Левову частку додаткового ресурсу хочуть спрямувати на закупівлю і власне виробництво дронів, озброєння та боєприпасів. Зокрема, через спеціальний фонд на розвиток такого виробництва надійдуть 93 мільярди гривень, ще до 30 мільярдів вдасться залучити за рахунок державних гарантій.
При цьому іншого варіанта наповнення спецфорнду, окрім як через перерозподіл частини податкового ресурсу, немає. І переспрямування на ці цілі саме тієї частини ПДФО, яку держава сплачує за військовослужбовців, в уряді вважають оптимальним та найбільш справедливим кроком. Адже цьогорічне перевиконання багатьох місцевих бюджетів пояснюють не інвестиційним бумом чи розквітом бізнесу на місцях, а саме зростанням надходжень із підвищених виплат війковослужбовцям частин, що “приписані” в місцях постійної дислокації на території відповідних громад.
“ОТГ отримують ці гроші без будь-яких зусиль. Перевиконання бюджетів відбувається не внаслідок розвитку бізнесу, залучення інвестицій чи створення інфраструктури. Це – надходження з оподаткування виплати “бойових” хлопцям, які захищають країну на передовій, чия військова частина зареєстрована на території якоїсь громади. Є такі ОТГ, бюджет яких збільшився у 4-5 разів порівняно з мирним часом. Готуючи законопроєкт, ми робили вибіркові розрахунки за деякими громадами. Так ось, подекуди бюджет на одного мешканця становить 3 мільйони гривень!”, – розповів у коментарі Укрінформу голова Комітету ВР з питань фінансів, податкової та митної політики Данило Гетманцев.
Зрозуміло, що освоїти такі кошти – та ще й в умовах воєнних обмежень – громади не можуть. На середину вересня залишки на рахунках місцевих бюджетів перевищили 220 мільярдів гривень. Ці гроші лежать без руху. Тоді як держава рахує кожну копійку, працює з партнерами, яких просить про додаткове фінансування наших не військових потреб. “За таких обставин ми не можемо дозволити всерйоз обговорювати альтернативу: дороги – чи зброя, бруківка – чи зброя, фонтани – чи зброя, стадіони – чи зброя. Всім (і місцевій владі також) зрозуміло, що зброя є абсолютним пріоритетом. Після війни ситуація, звісно ж, зміниться. Тому й пропонується змінити порядок зарахування ПДФО із виплат військовим лише тимчасово”, – емоційно аргументує парламентарій.
За словами прем’єр-міністра Дениса Шмигаля, проблема не в тому, що ці гроші в ОТГ є, а у тому, що такий дефіцитний в умовах війни ресурс не використовується або ж використовується на другорядні потреби. Оскільки обов’язки місцевих органів з початку війни не змінилися, додаткових обов’язкових витрат немає, гроші накопичуються на рахунках, де переважно лежать “мертвим вантажем”. “Обсяги сплаченого ПДФО під час російського вторгнення збільшилися у 7,6 раза. Очікуваний прогноз надходжень за нинішній рік – 83,6 мільярдів гривень, наступного року – 101,8 мільярда. Нагадаю, що 2021 року ПДФО із виплат військовим становив лише 12 мільярдів гривень, які йшли громадам. Звичайно, таке зростання відбулося виключно за рахунок збільшення видатків держави на сектор оборони”, – пояснив Шмигаль. Тому, за його словами, і пропонується протягом четвертого кварталу та упродовж наступного року переспрямовувати ці надходження на виробництво українських озброєнь. Це має забезпечити частину додаткового ресурсу, потреба в якому виникне з ухваленням згаданих змін до цьогорічного бюджету, а головне – значно вплине на оборонні спроможності держави у прогнозовано непростому (у тому числі, й через невизначеності з обсягом міжнародної фінансової допомоги) 2024 році.
Очікуваний обсяг таких надходжень з 1 жовтня 2023-го до кінця року – 25,8 мільярда гривень, у 2024 році – 93,7 мільярда.
У разі ухвалення законопроєкту №10037 відповідні надходження використовуватимуть за такими напрямами:
- 50% – Адміністрації Державної служби спеціального зв’язку та захисту інформації України для заходів із закупівлі спеціальної техніки та обладнання; – 50% – Міністерству з питань стратегічних галузей промисловості України на виконання державних цільових програм реформування та розвитку оборонно-промислового комплексу, розроблення, освоєння і впровадження нових технологій, нарощування наявних виробничих потужностей для виготовлення продукції оборонного призначення.
НЕПЛАТОСПРОМОЖНІ ГРОМАДИ ТА ЗБІЛЬШЕННЯ ВИТРАТ НА УПРАВЛІННЯ: КОНТРАРГУМЕНТИ ПРОТИВНИКІВ “РЕФОРМИ”
Водночас у даного рішення про тимчасове переспрямування коштів ПДФО чимало противників – зокрема в експертному середовищі і, звісно ж, в органах місцевого самоврядування. Є побоювання, що в разі ухвалення рішення громади втратять до чверті власного ресурсу. Тож деякі з них взагалі стануть неплатоспроможними. “Може здатися, що надлишок грошей є в усіх громад, але стан місцевих бюджетів неоднаковий. Профіцит понад 10% мають 904 із 1 646 місцевих бюджетів. При цьому 227 громадам коштів не вистачає. Які причини цього явища? Основним джерелом наповнення місцевих бюджетів є (якраз) ПДФО, частина якого йде до держбюджету”, – пояснює старший економіст Центру економічної стратегії Юрій Гайдай. Він нагадав, що війна спричинила значну внутрішню міграцію, переміщення бізнесів та суттєве збільшення чисельності військових, з грошового забезпечення яких сплачується ПДФО. За шість місяців 2023 року “військовий” ПДФО приніс місцевим бюджетам 50 мільярдів гривень – 36% доходів громад від ПДФО та 15% усіх їхніх надходжень. Зрозуміло, що втрата цього ресурсу для багатьох громад буде доволі болісною. “Аналіз показує, що перенаправлення “військового” ПДФО з місцевих бюджетів до державного не є оптимальним рішенням. Таке рішення посилить наявні перекоси і загрожуватиме належній роботі органів місцевого самоврядування, які отримали більше повноважень у результаті реформи децентралізації”, – робить висновок Гайдай.
Не підтримує такий варіант перерозподілу податкових надходжень і керівник аналітичного напряму Мережі захисту національних інтересів “АНТС” Ілля Несходовський.
“Аргумент про те, що держава нібито краще знає, як використовувати ці гроші, аніж місцеві органи влади, не витримує жодної критики. Звичайно, є певна логіка в аргументації, що частину коштів на місцях використовують на дороги, перекладання бруківки тощо. Але, готуючи пропозиції про перерозподіл, ніхто не проаналізував детально, яка частина “військового” ПДФО, що залишається місцевим бюджетам, іде саме на ці цілі, а яка використовується з іншою метою. Громади різні. Хтось використовує на допомогу армії усі 100%, хтось менше, хтось взагалі не використовує. Але держава натомість сказала: ви всі неправильно робите, а ми знаємо як зробити краще”, – наголошує експерт у коментарі Укрінформу.
Таку логіку він вважає хибною, адже вона руйнує підходи до децентралізації, яка поки що є однією із небагатьох успішних реформ в Україні. Бо тільки-но центральна влада починає забирати у місцевих бюджетів якусь частку належних їм за законом платежів, йдеться про крок до руйнування реформи.
При цьому міста, села і селища беруть активну участь в наближенні перемоги України через допомогу Об’єднаним силам ЗСУ, – наголошують в Асоціації міст України.
“ОТГ безпосередньо надали на потреби оборони 28,7 млрд грн, у тому числі перерахували пряму фінансову допомогу в розмірі 14,8 млрд, купили обладнання і техніки на 7,04 млрд, вклали кошти сільських, селищних, міських бюджетів у купівлю військових ОВДП на 6,15 млрд, виділили на облаштування військових ліній захисту 0,71 млрд грн”, – йдеться у статті виконавчого директора Асоціації Олександра Слобожана та радниці голови АМУ з муніципальних питань Оксани Продан.
Водночас держава, за їхніми словами, сама ще й досі не спромоглася змінити законодавчу базу, аби громади здійснювали такі витрати на законних підставах, себто “вивести їх з-під удару” правоохоронних органів та фінансових контролерів.
“Так, Мінфін видав роз’яснення від 15.06.2023 року №05130-14-5/16317, яким придбання допомоги для підрозділів Об’єднаних сил ЗСУ з місцевих бюджетів називає незаконним. Та й Державна аудиторська служба України дає негативні висновки щодо використання коштів громад на оборону. Хоча тільки зараз зареєстровано законопроєкти №9559-д та №9560-1, які мають легалізувати витрати муніципалітетів на оборону й дати можливість без кримінальної відповідальності допомагати військовим”, – пояснили в Асоціації міст.
Там також не погоджуються з аргументами про те, що додаткові не військові витрати місцевих громад в умовах війни не зросли. Адже для безпеки жителів, на створення та ремонт укриттів витрачено майже 9 мільярдів гривень, на терміновий ремонт зруйнованих обстрілами інфраструктурних об’єктів – майже 11 мільярдів, на забезпечення проживання внутрішньо переміщених осіб – до 4 мільярдів гривень. “Тож сумарно витрати із бюджетів громад, пов’язані з безпекою та обороною, становлять 52,28 млрд грн. І це – лише прямі перерахування з місцевих бюджетів, без знайдених благодійних, спонсорських і донорських коштів на паливо, дрова, запчастини та дрони”, – роблять висновок в Асоціації міст.
І, в принципі, бачимо, що певна логіка є в аргументах обох сторін “ПДФО-суперечки”. Чи ж можливий компромісний варіант та чи встигнуть його узгодити до другого читання законопроєкту №10037, що має відбутися на початку жовтня, та при підготовці бюджетного законопроєкту до першого читання (за законом, це мають зробити до 1 жовтня)?
СПРАВЕДЛИВИЙ І ГАРАНТОВАНИЙ РОЗПОДІЛ ДОТАЦІЙ, СТИМУЛЮВАННЯ КУПІВЛІ ОВДП: ПРОПОЗИЦІЇ ДЛЯ КОМПРОМІСУ
В Асоціації міст України вважають компромісним рішенням якнайшвидше ухвалення законопроєктів про “легалізацію” витрат ОТГ на оборону держави.
Ілля Несходовський поміж варіантів розв’язання проблеми називає затвердження урядової постанови про обмеження використання коштів на необов’язкові витрати.
“Наприклад, треба дозволити фінансування капітального ремонту лише критичної інфраструктури, яка перебуває в аварійному стані. На інші цілі використовувати ресурс не можна. Те ж саме стосується благоустрою територій. При цьому варто внести зміни, щоб місцеві бюджети, які за законом не мають права фінансувати армію, бо це – загальнодержавні видатки, могли на законних підставах опікуватися “своїми” підрозділами, що зареєстровані у відповідних громадах. І таким чином, вони могли б напряму купувати потрібні військовим речі – дрони, пікапи тощо”, – пропонує економіст.
При цьому він звертає увагу й на ризики неефективного використання коштів ПДФО на “вищому” рівні. Адже жодні програми використання цього ресурсу наразі не затверджені. Тож гарантій того, що усі ці майже 100 мільярдів гривень наступного року підуть на потреби оборони, немає. Адже частина цього ресурсу, вочевидь, використовуватиметься на фінансування адміністративного ресурсу нових розпорядників – у тому числі, на премії, інші додаткові виплати, придбання витратних матеріалів і так далі.
В той же час деякі громади можуть залишитися без ресурсу навіть на найнеобхідніше. Тому держава має гарантувати дотування таких бюджетів на належному рівні, а в окремих випадках – навіть суттєво наростити дотації й міжбюджетні трансферти.
“Попри те, що нам буде дуже важко як прифронтовому регіону, але вважаю, що ПДФО з військових все ж має йти саме на виготовлення зброї для ЗСУ. Бо спочатку наша перемога, а потім все інше. Але при цьому держава має дотувати прифронтові регіони, де частка цього податку в бюджетах дуже велика”, – вважає голова Миколаївської ОВА Віталій Кім. Він навів приклад, що бюджет Очакова нині майже на 90% забезпечується за рахунок ПДФО з військових.
Глава уряду Денис Шмигаль запевнив: держава продовжить підтримувати платоспроможність місцевих бюджетів через інструмент горизонтального вирівнювання. А вже накопичені кошти від раніше сплаченого ПДФО з військових залишать у розпорядженні громад (хоча раніше були пропозиції наприкінці бюджетного року вилучити цей ресурс, – ред.).
“Базова дотація зберігається на попередньому рівні – 21,1 мільярда гривень. Також пропонується залишити реверсну дотацію – 14,1 мільярда. Таким чином, ресурс територіальних громад на 75 мільярдів гривень перевищуватиме показники 2021 року”, – деталізував прем’єр. Він нагадав, що дотації вирівнювання, які вже розподілено цього року (у тому числі для деокупованих територій), становлять 14,7 мільярда гривень.
При цьому експерти наголошують на важливості справедливого, з огляду на теперішні обставини, розподілу державою дотаційного ресурсу. “Розподіл коштів між державним та місцевими бюджетами зараз викривлений через війну. Наприклад, з регіони, розташованих поблизу лінії фронту, виїхали люди, підприємства там здебільшого не працюють, доходи мінімальні. Тож при їх фінансуванні логіка мирного часу не підходить. Треба напрацювати відповідну методику, законодавчо і нормативно закріпивши зміну підходів. Але й досі такого розподілу не затверджено. Тож виходить, що держава надає однакове фінансування як постраждалим територіям, де є зруйновані будинки, інфраструктура, заміновані ділянки, і які треба швидко відроджувати, так і західним регіонам, які живуть у відносній безпеці. Ресурс має розподілятися відповідно до нових умов, що склалися в нашій країні”, – переконаний Ілля Несходовський.
Окремо потрібно думати про стимулювання тих громад, які мають вільний ресурс, до надання допомоги армії через придбання військових ОВДП. Адже дотепер далеко не всі ОТГ використовували цей механізм підтримки наших оборонних потреб.
“З початку війни вклади територіальних громад у купівлю військових ОВДП збільшились на 2,2 млрд грн – до 2,3 млрд грн, – що становить лише 0,2% від усього портфеля ОВДП станом на 20 вересня. Для порівняння, за час війни інвестиції юридичних осіб у військові ОВДП зросли на 39,9 млрд грн, населення – на 22,2 млрд грн”, – констатує Данило Гетманцев.
Таким чином, вклади тергромад в ОВДП становлять лише 1,1% від невикористаного ними бюджетного залишку. При цьому Мінфін вже зробив важливий крок, покликаний стимулювати такі вкладення.
“У травні ухвалено зміни до нормативної бази, які дозволили розміщувати кошти місцевих бюджетів на строкових депозитах тільки у випадку придбання державних цінних паперів на суму в розмірі 50% загального обсягу коштів, які розміщуються на депозитах. Це мало стимулювати територіальні громадами нарощувати купівлю ОВДП. Водночас вклади останніх у військові облігації навпаки зменшилися із 3,5 млрд грн в червні до 2,3 млрд грн на сьогодні. Тобто очільники громад віддали перевагу триманню коштів на поточних рахунках, замість того, щоб вони приносили реальний (порівняно з інфляцією) процентний дохід, та інвестуючи в ОВДП наближали перемогу”, – наголошує Гетманцев.
Тож можна прогнозувати, що наступного тижня, з наближенням дати першого читання бюджетного законопроєкту-2024, дискусії довкола долі “військового” ПДФО лише посиляться. Сподіватимемося, наслідком буде зважене рішення, яке допоможе країні і гідно протистояти ворогові, і не втратити здобутки реформи з децентралізації.
Владислав Обух, Київ
Перше фото: Віталій Солоний / АрміяInform
