- 19 квітня запрацювала нова редакція Закону “Про публічні закупівлі”. Навіщо були потрібні ці зміни?
– Нова редакція Закону – це масштабне оновлення системи Prozorro. Воно було необхідним для розвитку системи, для побудови ефективних закупівель в Україні.
Я поясню чому. Так, запуск Prozorro в 2016 році суттєво змінив сферу публічних закупівель. По суті, це відкрило для бізнесу ринок з прозорими правилами гри. Адже вся інформація про закупівлі стала відкритою для всіх, і бізнес побачив, що може брати участь у чесних аукціонах. Але ще один важливий ефект – це відкриті дані і можливість їх аналізувати. І на основі цього аналізу приймати рішення про те, як розвивати систему Prozorro.
Саме тому експерти почали працювати над новою редакцією Закону ще кілька років тому, у 2017 році. Бо одразу побачили, що є ті чи інші норми, які деякі учасники і замовники використовували для, скажімо, не дуже хороший цілей. Департамент закупівель Мінекономіки напрацював зміни, завдяки яким це можна виправити. І нарешті вони запрацювали.
- Тож чи зможе новий Закон побороти ці зловживання, наприклад, тендерних «тролів», та підвищити довіру постачальників до ринку державних закупівель?
– Ми бачимо по аналітиці, що це вже вдається. Перша і найважливіша зміна – зниження порогу закупівель з 200 тис. грн до 50 тис. грн. Це сума, після якої настає обов'язок проводити закупівлі з відкритим аукціоном. За нашими підрахунками, завдяки зменшенню цього порогу державі вдалося заощадити вже понад 900 млн грн.
Завдяки зменшенню порогу закупівель державі вдалося заощадити вже понад 900 млн грн.
Раніше на цих закупівлях було чимало зловживань. Згадайте історію про тернопільські дороги, які для ремонту «нарізали» ділянками по 30-40 метрів, щоб відповідні тендери не потрапляти в «зону» відкритих закупівель. Зараз таких «фокусів» вже немає.
Інше правило з оновленого Закону стосується оскарження торгів в Антимонопольному комітеті. Це якраз про боротьбу з так званими “тендерними тролями”. Нагадаю, раніше за оскарження умов чи результатів тендеру компанії-учасники торгів сплачували фіксовану плату – лише 5000 або 15000 гривень. Сума закупівлі при цьому не мала значення: хоч 1 млн грн, хоч 100 млн. Цим часто зловживали нечесні компанії: подавали скарги до АМКУ, щоб затягнути багатомільйонний тендер та вплинути на його результат. Адже на кону були великі суми, а коштувало оскарження у таких випадках недорого.
Зараз плата за скаргу залежить від вартості контракту. Причому сума повертається заявнику у разі, якщо виявиться, що його права на тендері дійсно були порушені. Це дозволяє уникнути зловживань. Якщо ви праві, то отримаєте гроші назад. А якщо просто намагаєтеся скаргами затримати процеси купівлі (особливо у випадку великих сум), то будете, відповідно, платити більше. Іншими словами, втрачається економічний сенс “тендерного тролінгу”.
І ще одна важлива зміна до Закону – це можливість виправлення помилок у тендерній пропозиції. У нас дуже багато підприємців звикли працювати на ринку комерційних закупівель, де правила комунікації між партнерами відносно прості, зокрема у питаннях виправлення тендерної документації. Держава ж не може собі дозволити «вольностей», оскільки не формалізовані процедури слабко контрольовані. А там, де немає контролю, з'являються зловживання.
Тож новою версією Закону запроваджена норма, яка дозволяє учасникам виправляти несуттєві помилки у своїх документах протягом 24 годин. Так вдалося врятувати вже понад 3000 тендерів – якби не право для учасників виправляти помилки, державні замовники були б змушені їх відхилити.
Загалом, усі ці зміни значно полегшують і вдосконалюють процес державних закупівель. Вони ліквідовують основні схеми зловживань, що вже встигли вибудувати спритні ділки.
Зміни ліквідовують основні схеми зловживань, що вже встигли вибудувати спритні ділки
- Прокоментуйте законопроект №3739 з вимогою про локалізацію виробництва машинобудування при закупівлях. Як ці закупівлі відбуваються в Prozorro зараз та чим цей законопроект загрожує нашій економіці?
– Для мене в цьому законопроекті залишається незрозумілим, яку проблему ми вирішуємо. Якщо проаналізувати результати тендерів в українських закупівлях, то навіть у найбільш резонансних об'єктах «машинобудівних» закупівель, більшість становлять товари українського виробництва. Наприклад, 80% тролейбусів, які купували через Prozorro, – саме українські.
Купівля ж аналогічних товарів закордонного виробництва, це зазвичай поодинокі історії. Коли йдеться про специфічні технічні характеристики і специфічну техніку, яку в Україні взагалі не виробляють. Або коли замовники намагаються економити, купуючи техніку, що була у вжитку. Наприклад, якщо новий трамвай українського виробництва можна придбати за 50 млн грн, то вживаний чеський коштує в 10 разів дешевше. І для мера невеликого міста це достатньо вагомий аргумент. Але таких випадків небагато. Тому, коли ми виставляємо вимогу локалізації, вона не є виправданою з економічної точки зору. Звісно, підтримувати і розвивати національного виробника потрібно, але не таким неконкурентним шляхом.
Вимога локалізації не є виправданою з економічної точки зору. Підтримувати національного виробника потрібно, але не таким неконкурентним шляхом.
Водночас система закупівель технічно готова до впровадження будь-яких вимог щодо локалізації. Та хочеться реалізовувати речі, що підтримують державне виробництво, а не чийсь піар.
Зараз ми активно працюємо з департаментом сфери закупівель Мінекономіки над впровадженням закупівель за життєвим циклом. Це дозволить порівнювати об'єкти закупівель не тільки по ціні, а й по сумарній вартості подальшого обслуговування та експлуатації. І це дозволить максимально ефективно проводити закупівлі, зокрема й техніки машинобудування, без штучного звуження конкуренції та порушення міжнародних зобов`язань України. Тобто якщо українська техніка коштуватиме й трохи дорожче, але її обслуговування буде обходитися набагато дешевше, то державний замовник зможе придбати саме її.
Хочу підкреслити, що основна задача державних закупівель – отримання максимального ефекту для громадян при найменших витратах бюджету. Будь-які інші функції їм невластиві.
- А як ви оціните ситуацію з закупівлями для боротьби з COVID-19?
– Тут важливо згадати, що Україна досить оперативно змогла перелаштувати систему закупівель на боротьбу з епідемією COVID-19. В період локдауну буквально за лічені дні було змінено законодавство і модифіковано правила, які дозволили оперативно вирішити ситуацію медичного постачання в умовах загального хаосу. В державних закупівлях того часу, і не тільки в Україні, коївся справжній «дикий Захід». Ніхто не знав, скільки буде хворих, що, кому і в якій кількості знадобиться та де шукати постачальників. У той час був незрозумілий ні попит, ні пропозиція. Наприклад, ціни на маски зросли в той момент просто неймовірно – в 10-15 разів. В таких умовах рішення про спрощення закупівель з обов`язковою публікацією контрактів у системі Prozorro було найбільш розумним і дієвим механізмом з точки зору державного контролю. Вже зараз ми розуміємо, що протягом періоду пандемії в Україні через Prozorro було закуплено медичних товарів спеціального призначення на 6,5 млрд грн. В Іспанії, наприклад, таких відкритих даних досі немає.
На світовому рівні відзначають, що якраз із закупівельними викликами Україна справилася дуже добре. Так, інтерактивна мапа медичного забезпечення YouControl дозволила в режимі реального часу визначити, яким лікарням чого конкретно не вистачає. ДП “Медзакупівлі” почало оперативно поповнювати електронні каталоги Prozorro Market засобами індивідуального захисту. І кількість постачальників товарів проти COVID-19 за короткий час зросла на 600%. Багато виробників, розуміючи обсяги попиту, змогли оперативно переорієнтувати свої виробництва. В результаті утворився величезний ринок. І це все сталося протягом кількох тижнів.
Постфактум, але ми розуміємо, скільки і чого ми закупили у боротьбі з пандемією. Громадськість принаймні могла бачити і контролювати цей процес. Нам довелося в певних випадках «відбивати» дивні закупівлі. Пам'ятаєте, КДМА намагалася купити відеокамери з вимірюванням температури тіла людей на 65 млн грн? Навіщо вони були потрібні – незрозуміло. Громадськість вчасно підняла питання, і цю закупівлю в результаті вдалося скасувати, зекономивши міському бюджету десятки мільйонів гривень.
- Водночас ви вважаєте, що спрощені методи закупівель для боротьби з COVID-19 вже вичерпали себе, і виступаєте за те, щоб повернути антикоронавірусні закупівлі в систему Prozorro. Аргументуйте свою позицію.
Зараз МОЗ стверджує, що лікарні першої ланки вже забезпечені на 3 місяці. І тому, з нашої точки зору, від прямих закупівель, як від авральної моделі, потрібно вже відмовлятися.
Наприклад, ДП «Медичні закупівлі України», для отримання найкращої ціни на засоби захисту проводить попередні аукціони на Prozorro. І потім підписує з переможцем прямий контракт уже відповідно до коронавірусних процедур. Внаслідок такого аукціону їм вдалося закупити медичні маски дешевше, ніж 2 гривні за штуку. Тому що під час прямих переговорів бізнес ніколи не знизить ціну так, як під час змагання на аукціонах, особливо якщо це велике замовлення. І такий підхід заощаджує кошти.
Ситуація з ковідом не покращується, але ситуація з можливістю проводити відповідні закупівлі вже стабілізована
І саме тому в закупівлях медичного обладнання і засобів захисту варто повертатися до вільної конкуренції. Ситуація з ковідом не покращується, але ситуація з можливістю проводити відповідні закупівлі вже стабілізована. Але звісно ж, потрібно передбачити можливість для регіонів повертатися до прямих закупівель у випадку загострення епідеміологічної ситуації. Наприклад, якщо місто чи область потрапляє у “червону зону”.
- В одному з інтерв’ю Ви говорили, що прозорість закупівель – лише одна із складових ефективності. Без належного контролю за закупівлями та вільної конкуренції серед постачальників це поле залишатиметься благодатним для «ділків». У вас є бачення таких механізмів контролю та конкуренції?
– В першу чергу, це робота Антимонопольного комітету. Від того, наскільки якісно та справедливо він вирішує суперечки між постачальниками і замовниками, залежить рівень довіри до системи закупівель в цілому. А також робота Державної аудиторської служби, яка здійснює моніторинг закупівель. Розвиток такого моніторингу сьогодні питання №1 для нас. Оскільки зараз, за підрахунками експертів Transparency International, моніториться менше 2% відсотків від загальної кількості закупівель.
– Чому так мало? Це проблема ресурсів чи саботаж?
– Ми зі свого боку намагаємося максимально автоматизувати процес збору необхідної інформації, розробляємо ризик-індикатори, але в цій проблемі є багато складових. Певною мірою впливає слабке нормативне регулювання, а також обмеженість ресурсів Державної аудиторської служби. Нам важливо, щоб моніторинг здійснювався і щоб за порушення була відповідальність. З цим також є проблема. Наразі аудитори не можуть отримувати персональні дані замовників і, відповідно, не мають можливості накласти штраф. За 2019 рік вдалося накласти лише 43 штрафи за порушення в закупівлях при 400 тисячах надпорогових процедур у системі.
Безвідповідальність за порушення формує викривлене сприйняття ринку публічних закупівель і знижує зацікавленість бізнесу
Хотілося б вірити, що в нас відбувається так мало порушень, але я сумніваюся. І так «розквітає» безвідповідальність, яка формує викривлене сприйняття ринку публічних закупівель і знижує зацікавленість бізнесу. Люди хочуть зрозумілих правил гри і справедливості, у сенсі безвідворотності покарань за порушення. Це виключна компетенція державних регуляторних органів, тому ми чекаємо активної роботи держави у цьому напрямку.
- Нещодавно Мінекономіки прийняло методологію дорожніх закупівель – рекомендації для проведення тендерів на будівництво та ремонт доріг. А що зараз узагалі відбувається у «дорожніх» закупівлях?
- Цією методологією держава намагається упередити звуження та картелізацію цього складного ринку. І тому надає службам автомобільних доріг рекомендації, які дозволять їм прописати максимально чіткі вимоги до виконавців робіт та забезпечити більшу конкуренцію учасників.
- Українці дуже багато обурювалися тим, що значну частину ковід- фонду «перенаправили» на дорожнє будівництво. І таким чином, мовляв, вивели значні кошти на інші цілі за схемою прямих закупівель.
– Насправді це не так. Прямі ковід-закупівлі – це процедура виключно для товарів медичного призначення, перелік яких визначено Кабміном. Причому їх можна проводити як з ковід-фонду, так і з інших джерел, наприклад, з місцевих бюджетів. Закупівлі ж у дорожньому будівництві відбуваються так само, як і раніше – виключно через відкриті аукціони в системі Prozorro. Фінансування ж на ремонти та будівництво доріг справді суттєво збільшене. І тут важливо не допустити обмеження конкуренції. Будь-який ринок живе то тих пір, поки на ньому присутня вільна конкуренція. Дороги сьогодні активно будуються, тобто результат видно. Хочеться, щоб він був максимально ефективним.
- Які можливості відкриває використання електронного каталогу Prozorro Market у закупівлях? Які механізми уникнення зловживань у ньому закладені?
– Якраз нещодавно Кабінет міністрів ухвалив постанову про роботу електронних каталогів. І вже скоро, після технічної реалізації всіх норм, Prozorro Market запрацює на повну потужність, адже зараз у ньому можна купувати товари лише до 50 тис. грн. Постанова розширює цей діапазон до 200 тисяч гривень, для замовників-монополістів – мільйона.
Ідея Prozorro Market дуже проста – формувати каталоги товарів повсякденного попиту. Принцип схожий на полиці в інтернет-магазині. Постачальники “виставляють” свої товари – в першу чергу ті, що масово і регулярно купуються невеликими сумами та партіями (паливо, меблі, продукти харчування, канцелярія тощо). А замовник приходить і просто вибирає, що йому потрібно. При цьому до 50 тис. грн закупівлі відбуваються один в один як у маркетплейсах: ти самостійно обираєш постачальника, в якого придбаєш необхідний товар.
Закупівлі ж від 50 тис. грн будуть відбуватися через запит цінових пропозицій. Замовник вказує необхідний товар, його кількість та бажаний час поставки, а постачальники через систему вказують свою ціну. Найдешевша пропозиція виграє автоматично, тож принцип конкуренції буде діяти і в Prozorro Market.
Prozorro Market спрощує життя для замовників – не потрібно проводити окремо тендерну процедуру на кожну закупівлю
Але в обох випадках це в рази, якщо не в десятки разів спрощує життя для замовників – не потрібно проводити окремо тендерну процедуру на кожну закупівлю. Так само це суттєво спрошує вхід в державні закупівлі і для постачальників: їм достатньо один пройти кваліфікацію від централізованої закупівельної організації, а далі просто отримувати замовлення.
А хто верифікує товари та постачальників у електронних каталогах?
Наразі таке право мають ДУ “Професійні закупівлі” та ДП “Медичні закупівлі України”. Вони несуть відповідальність за достовірність інформації про товари в каталозі та контролюють поведінку постачальників. В майбутньому таких організацій може бути й більше. Бо централізовані закупівельні організації вже починають створювати і на місцевому рівні, наприклад, в Івано-Франківську. Кожна з них зможе створювати власний електронний каталог. Це лише питання комерційного зиску та вільної конкуренції.
- Цього року Prozorro запустила постійну програму пошуку вразливостей у системі. Якими є результати роботи ваших багхантерів?
– Інформаційна безпека – це як здоров'я, ним потрібно постійно опікуватися. Ідея використання багхантерів не нова, нею користується весь світ для вирішення питань інформаційної безпеки. І ми запрошуємо так званих етичних хакерів нас зламати. І віднедавна почали платити їм за це невелику грошову винагороду.
За кілька місяців вони знайшли у системі Prozorro та авторизованих електронних майданчиках 61 вразливість. Критичних вразливостей знайшли дуже мало. Але завдяки знахідкам цих багхантерів ми стали ще більш стійкими.
І коли якісь структури на публіку заявляють, що ми є максимально захищеними і проблем з кібербезпекою у нас немає – це вочевидь неправда. Тому що вразливості є в кожній, навіть найбільш досконалій системі. Наше завдання постійно шукати нові вразливості і знаходити їх раніше, ніж це зроблять зловмисники.
- У вас були злами?
– Прозорро жодного разу не зламували. На нас не було серйозних кібератак, але ми постійно фіксуємо спроби несанкціонованого доступу та пошуку в наших базах даних.
- Система електронних публічних закупівель Prozorro нещодавно інтегрувалася з Державною казначейською службою України (ще раніше це було проведено з Податковою). Що це дає?
– Ці проєкти виконують різні задачі. Наприклад, для участі в тендері постачальник має отримати довідку про відсутність податкової заборгованості. Відтоді, як ми інтегрували свої бази даних, бізнесу не потрібно окремо звертатися до податкової служби, щоб отримати цю довідку. Вона автоматично підтягується в систему, коли подаються документи на тендер. Це дуже економить час.
Інтеграція з Державною казначейською службою радше слугує інформуванню постачальників. Існує стереотип, що держава не вельми дисциплінований платник. Для того, щоб постачальник орієнтувався в ситуації сплати за свої послуги чи товари, ми даємо йому можливість переглянути історію казначейських виплат конкретного замовника. І відповідно прийняти рішення чи варто брати участь у тому чи іншому тендері цього замовника.
Наступний крок у розвитку такої інтеграції – можливість для замовників та підприємців напряму підписувати контракт у системі та скріплювати його цифровими підписами. Це полегшить взаємодію державних структур з казною.
- Як прокоментуєте обмеження зарплат керівникам державних підприємств? Це ж Вас теж стосується…
– Чесно кажучи, обмеження не дуже мотивує працювати в такій великій і масштабній IT-компанії як ДП “Прозорро”. Я не можу сказати, що працюю тут виключно заради грошей, до певної міри це мій борг перед державою. Але мої фінансові “подушки” вже закінчуються.
Я далекий від того, щоб звинувачувати державу в цьому її рішенні, а й для людей, які несуть відповідальність за її функціонування, мають бути зрозумілі умови роботи.
Оксана Поліщук, Київ