Віктор Нестуля, керівник Проєктного офісу DREAM

Однією з найважливіших, хоча й не надто помітних для широкого загалу започаткованих торік реформ стала трансформація системи управління публічними інвестиціями (Public Investment Management, або PIM). Її мета – зробити використання кожної гривні, вкладеної у відбудову, максимально ефективним, прозорим та структурованим.

Тож тепер усі проєкти, які втілюватимуться на місцевому, регіональному та національному рівнях за рахунок публічних коштів – ресурсу державного та місцевих бюджетів, кредитів та грантів від міжнародних партнерів, – мають готуватися й затверджуватися за єдиними правилами. А вся інформація про них, як і середньострокові плани пріоритетних публічних інвестицій (СПІ) та Єдині проєктні портфелі (ЄПП), розміщуватиметься в Системі управління публічними інвестиціями DREAM. Через неї здійснюватиметься повний супровід проєктів – від розробки й залучення фінансування до реалізації та звітності.

Детальніше про суть реформи, пріоритетні проєкти, пошук фінансового ресурсу, громадський та експертний  контроль Укрінформу розповів керівник Проєктного офісу DREAM та керівник напрямку підтримки України міжнародної ініціативи в галузі  публічних закупівель “Партнерство відкритого контрактування” Віктор Нестуля.

ПРО НОВІ ЗАВДАННЯ Й РОЗШИРЕННЯ ФУНКЦІОНАЛУ DREAM

- Пане Вікторе, свого часу, у 2023 році, DREAM створювали як систему супроводження відбудови України, реєстрації та підтримки проєктів з відновлення. Але у зв’язку із втіленням РІМ та розширенням фунціоналу проєкт трансформувався в екосистему публічних інвестицій. Це не призведе до розпорошення ресурсів – фінансових, технічних, людських – і  відволікання уваги від теми відновлення? Чи навпаки: дозволить структурувати та зробити ефективнішими і проєкти, і експертну оцінку, і витрати?

- Відновлення – дуже широке питання, яке включає цілий спектр проблем. З одного боку, ми маємо сприяти відбудові інфраструктури, пошкодженої чи знищеної ворогом. З іншого – перед тим, як ухвалювати рішення, потрібно чи ні відбудовувати той або інший об’єкт, треба зрозуміти так би мовити контекст – ситуацію, в якій перебуває кожна громада, її особливості, зміни, що відбулися та відбуваються, стратегічні цілі її розвитку, враховуючи параметри економічної активності, демографічну динаміку, кількість переміщених осіб у громаді, тощо.

І відновлення повинно враховувати не лише план відбудови фізичних об’єктів, а й потреби кожної громади, які точно змінилися відтоді, коли ці об’єкти кілька років чи кілька десятиліть тому вводилися в експлуатацію. Тобто, відновлена будівля чи інженерна мережа мають не просто замінити те, що зруйновано. Завдання – максимально задовольняти запити жителів, забезпечувати потреби економіки громади, стимулювати її соціально-економічне зростання.

Тому, власне, і відбулася така трансформація системи DREAM. Від першої ідеї (допоможемо вибудувати чіткий алгоритм відновлення усього, що було пошкоджено та знищено) – до розуміння: допоможімо кожній громаді спланувати її розвиток, враховуючи ситуацію, в якій вона зараз перебуває. Якщо якійсь громаді треба відбудувати школу – чудово. Якщо іншій громаді варто сфокусуватися на системі теплопостачання й водовідведення – теж прекрасно. І якщо є потреба збудувати, наприклад, здавалося б не першочерговий спортивний комплекс – також добре, якщо це відповідає стратегії розвитку громади.

Це не означає, що такі проєкти профінансує держава, але це принаймні дає свободу мрії кожній громаді у процесі її розбудови та розвитку, а також надає можливості для пошуку інвесторів.

- Якщо спрощено, то ваша система – це передовсім про впорядкування публічних інвестицій, аби було зрозуміло, які є проєкти, як їх треба реалізовувати, як на них мають освоювати кошти, чи більше про пошук інвестицій під конкретні проєкти, або ж – про поєднання того та іншого?

- Це якраз поєднання. Тому ми й називаємо себе «екосистемою». Мова про комплексне цифрове рішення, яке інтегрує в собі і, наприклад, Реєстр пошкодженого та знищеного майна (для розуміння, що в країні пошкоджено через війну), і Геоінформаційну систему регіонального розвитку як систему, яка забезпечує стратегічне планування кожної громади – всі цілі, статистику тощо, і Єдину державну електронну систему у сфері будівництва, щоб бачити всю проєктно-кошторисну документацію, і Prozorro (закупівлі), й системи Казначейства, секторальні системи й так далі.

Завдяки такій інтеграції DREAM забезпечує комплексний наскрізний процес – від стратегічного планування до підготовки проєктів «під ключ» та залучення для них інвестицій. Ми пропонуємо побудовану на базі найкращих світових практик методологію, яка крок за кроком вестиме громаду усіма сходинками до ухвалення максимально правильного інвестиційного рішення, власне – до формування і презентації Єдиного проєктного портфеля (ЄПП).

Чим іще і для кого може бути помічною наша екосистема? Відновлення і розвиток, передовсім, потрібні жителям та бізнесу, які мешкають і працюють на тій чи іншій території. І вже зараз будь-який платник податків із кожної громади може зайти на наш портал та подивитися: а що ж є пріоритетним для його громади, які проєкти вона просуває.

Звичайно, система також важлива для прозорості та підзвітності самих громад. Не обов’язково їм потрібен Єдиний проєктний портфель для того, щоб залучати кошти. У них є власні гроші, і вони можуть прозоро та підзвітно самотужки реалізовувати проєкти, демонструючи, як уміють планувати та ефективно  втілювати заплановане. Тобто йдеться і про підвищення довіри з боку жителів, і про просування самих громад для залучення потенційних міжнародних партнерів.

Далі – питання державного фінансування. Через DREAM кожне профільне міністерство, Мінфін і уряд у цілому бачать кожну потребу на рівні громад, можуть краще запрограмувати, яку підтримку треба надати їм на інвестиційні проєкти і як розподілити ресурс. Знову ж – прозоро, підзвітно, конкурентно.

І нарешті – міжнародні партнери. Донори чітко бачать через DREAM пріоритети уряду, потреби й пріоритети кожної громади, пропоновані ними проєкти, їх статус, готовність, інформацію про те, де щось треба профінансувати, який соціально-економічний ефект матиме реалізація кожного із проєктів тощо.

- А як залучаєте міжнародних партнерів, потенційних інвесторів та донорів? Вони самі бачать в системі і обирають цікаві для себе проєкти, чи хтось з України – представники DREAM, урядовці – радять, на що краще звернути увагу?

- Кабінет міністрів щороку визначає свої інвестиційні пріоритети. В Україні створено Стратегічну інвестиційну раду, яка чітко декларує, що, наприклад, у цей період нам треба забезпечити підтримку енергетики, транспорту, житлової сфери, надання соціальних послуг. І це – своєрідний дороговказ: шановні міжнародні партнери, будь ласка, підтримайте нас у цих пріоритетних секторах.

Наступний рівень – пріоритети, що визначаються самими громадами. Децентралізація дає свободу дій кожній із них. Якщо громада ухвалила для себе рішення, що будуватиме спорткомплекс, а не укриття, то ніхто її у цих діях не обмежить. DREAM тут надає рівні права й можливості для кожного. Адже є різні донори. Хтось принципово інвестує тільки у пріоритети, які визначив уряд, а чийсь мандат може передбачати як пріоритетні для нього напрями підтримки культуру, культурну спадщину чи той же спорт.

DREAM – це платформа, де вони можуть самостійно переглянути, відфільтрувати проєкти, знайти, що їм цікаво, напряму зв’язатися із громадою та домовитися про фінансування. І є вже багато позитивних відгуків від громад, до яких звертаються донори після того, як побачили їхні проєкти в екосистемі.

З іншого боку, уряд може домовитися з міжнародним партнером про якесь системне фінансування. Тоді вже донорові доведеться обирати проєкти із ЄПП громад – у межах пріоритетів, затверджених Стратегічною інвестиційною радою.

ПРО ПРІОРИТЕЗАЦІЮ ПРОЄКТІВ ТА ЕКСПЕРТИЗУ

- А чи завжди ці пріоритети відповідають реальним потребам та можливостям? Приміром, в ЄПП публічних інвестицій на 2026 рік у розділі енергетики поруч бачимо проєкти під’єднання газопоршневих установок, відновлення потужностей ГЕС, спорудження ТЕЦ, СЕС і ВЕС, що, звісно, вкрай актуально, і водночас «будівництва повітряної лінії 750 кВ Запорізька АЕС – Каховська», реалізувати який за нинішніх умов, погодьтеся, нереально…

- Так, є кілька аспектів, пов’язаних із визначенням пріоритетів. По-перше, як я вже казав, діє Стратегічна інвестиційна рада, яка затверджує інвестиційні пріоритети на середньостроковий період, базуючись на Стратегії уряду. Є чітке розуміння, із чим нам треба працювати. Зрозуміло, що в поточних умовах якісь речі можуть швидко змінюватися – десь ворожий приліт, десь зміна ситуації, поява додаткових нагальних витрат – тож потрібні перегляд проєктів і адаптація їх до нових умов.

Окрім того, кожне профільне міністерство повинне мати стратегію розвитку свого сектору. У когось такі документи вже затверджені, у когось – ще  напрацьовуються. Стратегії (це ще один важливий аспект реформи управління публічними інвестиціями) мають готуватися в тому числі з урахуванням інвестиційних пріоритетів і того, які є ресурси для їх реалізації. Відповідно, кожне міністерство формує власний секторальний портфель. І це прерогатива ЦОВВ – визначати, чи нам для підтримки енергетичного сектору потрібні зараз такі проєкти, чи для розвитку транспортної мережі нам треба інвестувати більше в залізницю, в дороги, в морські перевезення чи в аеропорти.

Усі пропозиції проходять експертну оцінку, в межах якої Мінфін, Мінекономіки та Мінрозвитку комплексно аналізують кожен проєкт і підтверджують його стратегічну доцільність, економічну привабливість, вивчають можливості фінансування, екологічні ризики та з’ясовують багато інших аспектів. І вже за результатами цієї оцінки Стратегічна рада схвалює ЄПП.

При цьому Єдиний проєктний портфель – це певною мірою «живий» організм: сьогодні ми визначили якісь пріоритети, оцінили проєкти й підтримали їх, а завтра контекст може змінитися. Думаю, в червні, коли уряд визначатиметься з ЄПП на наступний рік, секторальні міністерства певною мірою переосмислять свої минулорічні портфелі із розумінням, як змінюється ситуація і як розвивається країна. Тож напевно якісь речі «випадуть» із портфеля, а якісь, більш нагальні, проєкти додадуться. Очікуємо, що частково Єдиний проєктний портфель держави буде актуалізовано вже найближчим часом  – після рішення Стратради.

- Зрозуміло, що на державному рівні забезпечити пріоритезацію і зробити експертну оцінку нескладно. А як на місцях, наскільки там усе пріоритезовано, чи все чітко та прозоро? Може, приміром, якийсь міський голова залучити до оцінювання «кишенькових» експертів, які нададуть потрібний йому висновок, чи проти цього є якісь запобіжники?

- Тут насправді багато викликів. Реформа розвивається надзвичайно швидкими темпами. І торік кожна громада мала лише три місяці для того, аби навчитися, зрозуміти суть реформи, осмислити нові правила та засади і пройти увесь процес формування інвестиційних планів, оцінювання кожного проєкту і так далі. Й це в умовах обмеженої спроможності громад та завантаженості їхніх фахівців. У них, окрім реформи управління публічними інвестиціями, ще ж купа інших завдань, викликів та проблем. Тому часу для підготовки та експертизи проєктів справді було небагато.

Наша команда разом з Мінрозвитку, Мінфіном, Мінекономіки активно надає громадам консультаційну та методологічну допомогу. Торік ми провели 96 навчань для майже 30 000 учасників. Попит величезний. Для кожної громади ми створили персональний чат, і всі люди, які долучені до реформи управління публічними інвестиціями й до роботи із DREAM, постійно на зв’язку з нашою командою – ставлять запитання й моментально отримують на них відповіді. У листопаді-грудні за день ми в середньому опрацьовували по 850 звернень від громад.

Безперечно, це величезний виклик – зрозуміти, навчитися, пояснити. Тому мушу визнати, що на першому етапі підготовка й оцінка проєктів частково були формальними. Тож завдання цієї реформи – продовжувати інвестувати в навчання, спроможності громад, поступово покращувати нормативну базу і функціонал системи DREAM для того, щоб максимально структурувати цей процес і гарантувати його якість та ефективність.

Звичайно, можуть бути не лише помилки, яких припустилися випадково, а й ті, що зроблені навмисно. Але тут помічною буде одна з переваг нашої екосистеми – прозорість. Кожен контролер, кожен мешканець, громадська організація чи міжнародний партнер може зайти на портал DREAM, відкрити Єдиний проєктний портфель громади, картку будь-якого проєкту, ознайомитися із ним, а потім подивитися відповідь на кожне питання експертної оцінки. Таким чином, можна буде зробити висновок, чи ця оцінка – формальність, чи результат реального аналізу.

ПРО АКТИВНІСТЬ ГРОМАД І НАЙЦІКАВІШІ ПРОЄКТИ

- А чи всі громади активні у формуванні середньострокових планів публічних інвестицій (СПІ) та Єдиних проєктних портфелів? Чи всі уже мають свої профілі в системі DREAM?

- Це поступовий процес. Головне, що є позитивне сприйняття реформи. Громади розуміють, що DREAM, СПІ та ЄПП – це, по суті, єдиний шлях для їх розвитку в контексті залучення інвестицій. Цей шлях розроблено не просто так, а з урахуванням перспективи європейської інтеграції України і розуміння, що нам усім треба готуватися до майбутнього використання європейських структурних фондів. Там надзвичайно складні правила та вимоги, тому багато громад, усвідомлюючи це, дуже спраглі до навчання і застосування нової методології. До такого просвітництва залучено дуже багато навчальних партнерів. Окрім нашої, це й програми U-LEAD, Polaris, Expertise France, Асоціації ОТГ, Асоціації міст, Київської школи економіки I_CAN, PwС та багато-багато інших.

Завдяки комплексному навчанню, спільним зусиллям та ініціативності громад,  за минулий рік розроблено майже 1000 середньострокових планів пріоритетних публічних інвестицій. Охоплено, грубо кажучи, дві третини усіх українських громад. І на рівні громад вже сформовано до 800 єдиних проєктних портфелів. Станом на сьогодні в системі завантажено майже 13 000 проєктів.

Тож ми бачимо, що громади активно працюють у межах реформи РІМ, із системою DREAM. Так, іноді вони припускаються помилок. Ми теж їх робимо. Але спільними зусиллями, в партнерстві, ми поступово покращуємо і всю рамку, і кожен проєкт, і проєктні портфелі українських громад.

Для того, щоб визначити, який проєкт і як має бути реалізований, обов’язково має бути аналіз альтернативних рішень. Це ж не просто вирішити, приміром, збудувати 3-поверхову школу. Треба зрозуміти, які є підстави для втілення такого проєкту і чи є альтернатива: чи точно там потрібна ця школа, чи вона справді має бути 3-поверховою, на яку кількість учнів вона має бути розрахована, яка у громаді динаміка населення тощо.

DREAM вимагає підготовку щонайменше двох рішень. Доводимо цю вимогу до громад. Для полегшення завдань постійно розробляємо аналітичні інструменти, дашборди, працюємо над системою ризик-менеджменту.

- Який ступінь реалізації уже зареєстрованих у системі проєктів? Усі 13 тисяч – лише на початкових стадіях?

- Там чимало проєктів, реалізація яких розпочалася у попередні роки. Якусь частину розпочнуть втілювати цього року. Рамка управління публічними інвестиціями і DREAM покриває увесь процес. Спочатку формуються проєктні портфелі громад. Наступний крок, коли громаді виділили фінансування,  – перехід до етапу реалізації. У DREAM громада має структурувати план реалізації, відобразити всі необхідні закупівлі, розмістити проєктно-кошторисну документацію і так далі. А потім щомісяця звітувати, які роботи виконано, скільки грошей сплачено, чи виникали проблеми з якістю, з технічним наглядом, чи дотримуються виконавці визначених термінів, чи не планується  відтерміновувати введення об’єктів в експлуатацію. Само собою, потрібно завантажувати фото того, що відбувається на будівельному майданчику.

Звітність громад можуть бачити й аналізувати в тому числі й міністерства, і міжнародні партнери. Наступний етап – завершальна оцінка – загальний звіт про реалізацію проєкту. І останній крок – оцінювання результативності, яке проводиться вибірково за 3 роки після завершення реалізації проєкту – у тому числі, з урахуванням думки бенефіціарів – жителів громади, тих, хто користується відповідними послугами.

- А масштаби проєктів, про які йдеться, та потрібний для їх реалізації ресурс?

-  У нас є і невеличкі проєкти в дрібних громадах, на які потрібно до мільйона гривень, а можуть бути й мільярдні проєкти, як-от масштабні дороги, ТЕЦ чи інші енергетичні об’єкти. Цього року супроводжуємо проєкти, які реалізуються за публічні кошти, тобто із державного бюджету чи за рахунок міжнародних кредитів і грантів. Але паралельно працюємо над інтеграцією в систему DREAM механізму публічно-приватного партнерства. І з 1 січня наступного року публічні проєкти, які потребують залучення приватного фінансування, теж готуватимуться й моніторитимуться через нашу екосистему.

- Є проєкти, які вразили вас особисто?

- Коли у нас така велика кількість громад і ми кожну громаду любимо, дуже складно обрати когось «найкращого». Але так, є проєкти, важливі по своїй суті. Мені, наприклад, імпонує реабілітаційний центр у Клевані, що на Рівненщині. Проєкт уже завершений, він теж звітувався, планувався й моніторився через DREAM. Це проєкт, у межах якого за пару років під час війни збудували суперякісну інноваційну інфраструктуру для реабілітації ветеранів, для допомоги їм за найкращими технологіями.

Мені дуже імпонує також програма розбудови харчоблоків і реформа шкільного харчування, якою опікується Перша леді. Тому що це справді приклад якісно продуманого підходу до забезпечення дітей харчуванням та до максимально інноваційного оновлення інфраструктури.

Надзвичайно важливі проєкти спорудження укриттів, тому що вони зокрема дають можливість дітям повернутися до умовно нормальної освіти, соціалізуватися і взаємодіяти. Та, власне, у моєму «топі» – все, що стосується соціалки. А ще житло дуже важливе. Мінрозвитку постійно над цим працює, започатковує багато цікавих проєктів та ініціатив. Але в той же час є й низка напрямів, важливих для економіки і армії – транспорт, військова логістика, експортна логістика та  енергетика.

Очевидно, що через війну у нас не вистачає коштів на реалізацію навіть найважливіших інвестиційних проєктів. І ті суми, які торік планували виділити на цей рік, на жаль, забезпечити в Держбюджеті, зі зрозумілих причин, не вдалося. Державі, передовсім, треба фінансувати армію. Тим часом кількість проєктів, які хочуть реалізувати громади, і їхня розрахункова вартість величезні.

Тому завдання – постійна робота з міжнародними партнерами для того, щоб стимулювати їх інвестувати в ці напрями. Роль DREAM у цьому також дуже важлива, оскільки це структурованість, чіткість та прозорість і демонстрація, що будь-які проінвестовані кошти будуть під контролем, під пильним оком громадськості, журналістів, контролюючих органів, самих донорів.

ПРО КОНТРОЛЬ ПРОЄКТІВ ТА ФІНАЛІЗАЦІЮ РЕФОРМИ

- До речі, про контроль. У листопаді Рахункова палата оприлюднила висновки про неефективність процедури відбору та неналежну реалізацію субпроєктів у межах Надзвичайної кредитної програми відновлення України. Поміж зауважень аудиторів – те, що в Єдиній системі управління публічними інвестиціями DREAM відображені неповні дані за 11 проєктами, виявлено відхилення на понад 316 мільйонів гривень. Із чим це пов’язано?

- DREAM розвивається від експериментального проєкту до повноцінної екосистеми. На початковому етапі справді були проблеми з дотриманням низки вимог. Зокрема, торік ще не було чітких правил щодо обов’язкового заповнення усіх граф картки проєкту. Тож іноді громади з різних причин (десь вони не мали доступу до необхідної інформації, десь про щось не знали, десь поспішали) пропускали якісь поля. Цьогоріч ці помилки вже враховано, дотримання відповідних правил закріплено на нормативному рівні, тож тепер заповнення усіх граф – це обов’язок (по суті, громада не може довести проєкт до готовності й перейти до його реалізації, якщо повністю не структурувала його й не заповнила якісно форму).

Тобто, йдеться про еволюційний процес. І ми вдячні Рахунковій палаті за те, що вона постійно здійснює такий аудит та надає рекомендації, як підвищити якість екосистеми і реформи публічних інвестицій для того, щоб максимально ефективно досягати результатів та використовувати кошти.

- А яким бачите розв’язання проблеми відкритих/закритих даних, яка дуже актуальна в умовах війни?

- Тут є низка тонкощів та нюансів. DREAM  – це система, яка працює із широким спектром інфраструктури, в тому числі критичної. І далеко не всі дані щодо критичної інфраструктури можна як відображати на публічному порталі, так і публікувати у вигляді відкритих даних. Тому за цим напрямом у нас передбачені профілі безпеки. Якщо проєкт стосується критичної інфраструктури, оприлюднюється мінімальний набір даних, який, з одного боку, жодними ризиками цій інфраструктурі не загрожує, але з іншого – демонструє, що процес іде, є підзвітність, прозорість і довіра.

DREAM публікує відкриті дані. DREAM стимулює розвиток громадського моніторингу. У нас є такі проєкти як Big Recovery Portal чи Clarity Project, які інтегровані з даними DREAM, використовують їх. Big Recovery Portal, наприклад, навчає громадські організації, як використовувати дані нашої екосистеми, виявляти порушення чи узагальнювати успішні практики. І, до речі, згідно з їхньою статистикою за минулий рік, лише 10% чи 15% проаналізованих ними проєктів, мають ознаки порушень. Натомість переважна більшість, 85–90% – це проєкти, які реалізуються без жодних порушень і зловживань.

- У 2026-му реформа публічних інвестицій триватиме, як і розбудова екосистеми DREAM. Якими бачите основні цьогорічні завдання?

- Величезне завдання цього року – тримати темп реформи і продовжувати підтримку кожної громади, аби на місцях розуміли, як правильно застосовувати методологію і використовувати нашу екосистему. Тому фокус на навчанні та клієнтській підтримці.

Разом із тим є ще низка аспектів, які потрібно врегулювати нормативно. І тут тісно співпрацюємо з Мінфіном, Мінекономіки та Мінрозвитку із долученням інших секторальних міністерств. Є робочі групи, до складу яких входять і представники громад та асоціацій.

Поміж іншого, ми хотіли б цього року інвестувати в покращення якості проєктів як на державному рівні, так і на рівні громад та регіонів. Аби в межах оновлення Єдиних проєктних портфелів громади могли використати вже здобуті знання та досвід і мінімізувати кількість прорахунків та помилок.

І оскільки цьогоріч ми завершуємо повний цикл реалізації проєкту й демонстрації його через DREAM, хочемо започаткувати спілкування із громадянами. Дуже важливо зберігати довіру і показувати людям, що насправді багато робиться для планування проєктів, залучення фінансування, їх реалізації. Окремий напрям – підтримання рівня міжнародної довіри. DREAM побудований таким чином, що може за кілька кліків показати, які проєкти профінансовані коштом того чи іншого донора.

Хочемо через уряди та громадські організації країн-партнерів демонструвати, що Україна – це чудовий приклад якісного, ефективного, прозорого та підзвітного планування інвестицій, якому можна довіряти. Завдання – підвищити рівень підтримки міжнародними партнерами процесів відновлення та розвитку нашої країни.

Владислав Обух, Київ

Фото – Павло Багмут