Вікторія Колтун, професор Національної академії державного управління при Президентові України

23.02.2017 17:40

Новий Статут територіальної громади вибудовуватиме сучасну модель місцевого самоврядування

Після динамічних змін у країні, активної децентралізації та викликів сьогодення, Київ стикнувся з проблемою застарілого Статуту територіальної громади. 17 років тому київська «Конституція» оновлювалась востаннє. Тому за справу взялася група експертів, представників місцевої влади, громадських організацій. Саме вони розпочали роботу над розробкою Концепції оновленого Статуту територіальної громади міста, так званої муніципальної Конституції. Як сподіваються розробники, новий Статут дозволить більш активно залучати киян до управління містом та дасть поштовх для створення нового інтелектуального середовища. Новий Статут - це головний документ, що покликаний врегулювати правовідносини між владою та громадою столиці.

Одним із кураторів розробки Концепції Статуту є професор кафедри регіонального управління, місцевого самоврядування та управління містом Національної академії державного управління при Президентові України, доктор наук з державного управління Вікторія Колтун.

Укрінформу вдалося зустрітися з пані Колтун, яка розповіла про структуру нової редакції Статуту та про те, яким чином нова «Конституція» дасть змогу залучати мешканців до управління містом.

- Для чого Києву потрібний новий Статут територіальної громади міста Києва? Чим не підходить теперішній?

- Чинний на сьогодні Статут територіальної громади міста Києва було затверджено Київрадою ще у 2002 році, зареєстровано Міністерством юстиції України у 2005 році. Тобто, минуло 17 років від етапу його розробки. За цей час відбулась ціла низка трансформацій, які суттєво змінили як зовнішнє, так і внутрішнє середовище, умови життя територіальної громади.

Серед ключових позицій, в яких існуючий Статут є певною мірою застарілим, варто відзначити наступні. По-перше, від часу прийняття чинного Статуту, здійснення місцевого самоврядування у м. Києві відбувалося фактично лише на рівні Київської міської ради, її виконавчого органу та Київського міського голови, оскільки, у силу низки об'єктивних та суб'єктивних факторів, територіальна громада м. Києва виявилася неспроможною виконувати функції та повноваження місцевого самоврядування. У тих випадках, коли безпосередня участь відбувалась, вона, за оцінками провідних експертів, мала суто формальний характер. Іншими словами, існуюча на сьогодні у місті Києві модель місцевого самоврядування та її локальна нормативно-правова основа (тобто, саме той, ще 2002 р. редакції Статут), не задовольняють потреб територіальної громади та її членів - киян і не відповідають принципам Європейської хартії місцевого самоврядування, сучасним стандартам безпосередньої демократії.

Основною вадою чинного Статуту, узагальнюючи, можна назвати його декларативний характер, що не пропонує чітких та прозорих і зрозумілих для кожного учасника процесу управління розвитком міста алгоритмів.

Серед основних змін, які є найбільш актуальними, на думку команди розробників, котру я сьогодні маю честь представляти, слід вказати необхідність запровадження на рівні Статуту територіальної громади міста Києва поняття Публічного простору; врегулювання тих норм, що не висвітлені у чинному законодавстві (наприклад, алгоритм реалізації форм прямої демократії); уточнення моделі муніципального управління; фіксація принципів інтегрованого розвитку міст тощо.

- Які основні функції нового Статуту і яким чином він дозволить залучати мешканців до управління містом?

- Кожен Статут вітчизняних територіальних громад спрямований на забезпечення таких функцій, як: легітимної - визначення легітимності територіальної громади та інших суб'єктів місцевого самоврядування міста; управлінської - визначення умов для ефективного управління у територіальній громаді міста; регуляторної - встановлення загальних норм регулювання взаємин між суб'єктами місцевого самоврядування міста; правотворчої - уточнення правового поля діяльності суб'єктів місцевого самоврядування міста; інноваційної - забезпечення динаміки розвитку міста відповідно до стратегічного плану, закріплення механізмів інноваційних процесів; реформаторської - створення передумов для реформування життя міста; правоустановчої - визначення прав та обов'язків суб'єктів місцевого самоврядування міста; правозахисної - визначення гарантій прав та обов'язків суб'єктів місцевого самоврядування міста, відповідальності та способів їхнього захисту; етичної - визначення норм та правил взаємин суб'єктів місцевого самоврядування міста.

Залучення мешканців до управління містом зможе реалізовуватись завдяки тим алгоритмам, які передбачені у Розділі VІІІ. «Територіальна громада - первинний суб'єкт права на місцеве самоврядування». Зокрема, у ньому будуть виписані правила проведення ключових форм прямої, або партисипативної (за участю всіх громадян до державного управління - ред.) демократії: загальних зборів, громадських слухань, електронних петицій, місцевих ініціатив, особливості функціонування консультативно-дорадчих органів тощо.

- Скільки розділів у Статуті, які основні із них?

- У проекті Концепції Статуту передбачено 13 розділів і визначити «головні» неможливо, адже кожен із них є елементом цілісної системи, описує той чи інший аспект функціонування місцевого самоврядування у місті, а «значущість» їх визначається самим життям громади.

- Як відомо, сьогодні над створенням Концепції Статуту працюють робочі групи. Хто входить до цих груп і скільки вже надано пропозицій?

- До складу робочих груп входять науковці, експерти, громадськість, депутати міської ради, заступники міського голови - тобто, небайдужі і фахово підготовлені кияни. Відповідно до кількості розділів проекту Концепції Статуту, створено 13 робочих груп. Ми сподіваємося, що завершимо роботу над проектом Концепції, так, щоб до Дня Конституції, він вже був затверджений Київрадою і ми могли розпочинати роботу над самим текстом Статуту.

Станом на сьогодні до нашої робочої групи подано вже біля 30 пропозицій, і думаю, що це далеко не межа.

Наразі таких непорозумінь, за яких би не було досягнуто компромісу між представниками Київської міської ради, адміністрації як її виконавчого органу, і громадськістю, немає. Всі сторони налаштовані конструктивно і йдуть на діалог.

- Які новації вводяться у новому Статуті?

- Оскільки метою розробки нового Статуту є забезпечення його відповідності сучасним реаліям, інноваційності, то кожен розділ має якусь відмінність від попереднього документа, навіть за умови схожості назви. До найбільш яскравих новацій, які складають «родзинку» нового документа, варто віднести вже згадане сьогодні поняття Публічного простору, закріплення у Статуті принципу Сталого розвитку міста, визначення моделі муніципального управління. Також з'являться такі форми прямої демократії, які не були прописані у попередньому документі. В цілому ж, повторюсь, документ буде абсолютно новим і буде вибудовувати сучасну модель місцевого самоврядування, що враховує усі світові здобутки, включаючи, зокрема, Лейпцизьку Хартію сталого розвитку міст, Утрехтський (Додатковий) протокол до Європейської Хартії місцевого самоврядування, Принципи належного врядування тощо.

- Київський міський голова Віталій Кличко наголошував, що новий Статут дасть можливість розвитку міської громади через нові громадські простори та створення нового інтелектуального середовища. Що мається на увазі?

- Так, дійсно, Київський міський голова наголошував на одній із ключових інновацій майбутнього Статуту - це закріпленні у окремому, шостому, розділі унікального на сьогодні поняття - Публічного простору. Справа в тому, що на рівні загальнодержавного законодавства цей термін офіційно не закріплений. Однак, сучасність вимагає запровадження у реальному житті норм, що описують особливості формування і використання того простору, який сьогодні навіть по-різному називають: суспільний, громадський чи публічний. Даний спектр визначень відбиває все різноманіття змістів, які фахівці вкладають у це поняття. Сподіваємося, що у новій Концепції Статуту, а згодом і у самому Статуті, буде відображено цілісний підхід, що описує всю специфіку і багатогранність функцій і можливостей, які несе у собі Публічний простір. Одним із головних його призначень є забезпечення комунікацій у територіальній громаді, він має виступати своєрідною кристалічною решіткою, на основі якої згуртується ядро майбутньої - значно більш потужної, ніж сьогодні, - спільноти містян. Одним із факторів, який забезпечить реалізацію вказаної функції, є обмін знаннями, інформацією, які, на основі принципу синергетики, значно підсилять сукупний інтелектуальний потенціал міста.

- Ви згадали про Публічний простір. Які питання буде регулювати відповідний розділ Статуту?

- В першу чергу, звісно, буде визначено загальні засади публічного простору міста Києва та пов'язані із ними основні принципи планування, формування та розвитку самого публічного простору. До вкрай значущих питань належить поняття Власника публічного простору та перелік суб'єктів публічного простору, іншими словами - ключових гравців на цьому полі.

Крім того, буде встановлено пріоритетність та категоризацію об'єктів публічного простору (їх поділ на загальнодержавні, місцеві тощо).

Вкрай важливими є сфери контролю та відповідальності у сфері публічного простору міста. І, оскільки цей розділ пишеться у першу чергу для територіальної громади, окремий блок у ньому буде присвячено питанням участі територіальної громади у плануванні, формуванні та розвитку публічного простору.

- Яким чином Статут буде контролювати збереження будівельних пам'яток, і чи допоможе якось документ вирішити питання незаконних забудов?

- Варто зазначити специфіку Статуту як локального нормативного акту: згідно з нормами статті 19 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», Статут територіальної громади приймається «З метою врахування історичних, національно-культурних, соціально-економічних та інших особливостей здійснення місцевого самоврядування...». Крім того, до ознак цього документу належить і те, що Статут має свій абсолютно чіткий предмет регулювання - питання місцевого самоврядування і тому норми Статуту не можуть суперечити або не відповідати нормам чинного законодавства. Основну функцію, місію Статуту можна визначити як формування правового простору у тих сферах, що не прописані у чинному законодавстві. Таким чином, Статут зможе виконати функцію із захисту і охорони культурної спадщини у той спосіб, який передбачено чинним законодавством України, або, принаймні, йому не суперечить. У першу чергу, йдеться про норми Закону України «Про охорону культурної спадщини».

- Чи визначатиме новий Статут статус районних рад?

- Так, Розділ ІХ Концепції, «Схема муніципального управління в територіальній громаді» передбачає моделі муніципального управління, які містять, зокрема, і пропозиції щодо функціонування районних рад. Знову ж таки, лише у тих аспектах, що не суперечать загальнодержавному законодавству. Ми щиро сподіваємося, що спільна праця і громадськості, і депутатського корпусу, і фахівців експертів, дозволить вибудувати якісно новий, сучасний Статут, з яким територіальна громада зможе динамічно розвиватися.

- Коли буде затверджена Концепція Статуту, і коли ми можемо говорити про запровадження самого Статуту?

- Наша команда, група розробників проекту Концепції, робить усе від нас залежне і можливе для того, щоб Київрада встигла затвердити Концепцію до Дня Конституції. Як тільки Концепція буде затверджена, ми отримаємо правові підстави для розробки Статуту. Очевидно, що процес роботи над таким вкрай важливим і об'ємним документом буде доволі тривалим. Адже йдеться не тільки про технічне написання його тексту, але і етапи узгодження з громадськістю кожного структурного і змістовного елементу. Тому менше, ніж півроку, скоріш за все, ця робота не займе, на мій погляд.

- Як на вашу думку, чи всі новації сподобаються громадянам?

- Ми, принаймні, прагнемо до цього. Адже всі розробники є киянами, ми не відірвані від пульсу міста, нас хвилюють ті ж проблеми, що і всіх киян. Крім того, досвід теоретичної, викладацької роботи дозволяє «вчитися на чужих помилках» і враховувати досвід інших громад.

Ольга Савченко, Київ.