Інструменти електронної демократії: чи варто збільшувати масштаби?

Після виділення 500 млн грн на всеукраїнський громадський бюджет замислився про світову дискусію щодо масштабування інструментів демократії, зокрема бюджетів участі.

На мою думку, масштабування бюджетів участі як у більшу сторону (обласний, національний та міжнаціональний рівні), так і в меншу (школи, університети), обіцяють нам найближчим часом дуже цікаві та повчальні процеси.

Дослідники у своїй роботі "Перспективи електронної демократії в Європі" проаналізували можливість масштабувати ряд бюджетів участі. От що у них вийшло. Фахівці докладно розглянули бюджети участі в Берліні (район Ліхтенберг), столиці Ісландії Рейкьявіку та Белу-Оризонті (Бразилія).

ЗА НІМЕЦЬКИМ РАХУНКОМ

У 1999 році в Німеччині був лише один бюджет участі, у 2007 – 14, а в 2013 – вже 96. В Україні громадський бюджет розвивається ще більш швидкими темпами. Згідно зі статистикою Центру розвитку інновацій, першими були Черкаси та Луцьк у 2015 році, а вже на вересень 2017-го аж 92 органи місцевого самоврядування запровадили бюджет участі (з них: 1 обласна та 1 районна ради, 12 об’єднаних територіальних громад (ОТГ) та 78 міст)! 

За даними Фундації польсько-української співпраці ПАУСІ, у 2015 році бюджет участі в Україні впроваджували лише 2 органи місцевого самоврядування, у 2016 – 33, у 2017 – 83, а станом на 10 вересня 2018 року – вже 133! 

Утім жоден з бюджетів участі в Німеччині (у нас подібна ситуація) не можна на всі 100% розглядати як інструмент прямої демократії. Голосування мешканців у рамках бюджету участі має формально затвердити місцева рада. Тобто офіційно остаточне рішення таки за обраними депутатами.

Бюджети участі в Німеччині мають три основні етапи:

1. Забезпечення інформацією про процедури бюджету загалом та бюджету участі зокрема.

2. Консультації та участь громадян, які вносять свої пропозиції, забезпечення зворотного зв'язку щодо цих пропозицій  та планування бюджету.

3. Підзвітність: обрані особи, які приймають рішення, та чиновники пояснюють результати процесу та обґрунтовують остаточні рішення, які можуть не збігатися з вибором мешканців.

Наприклад, у бюджеті району Ліхтенберг (576 млн євро) майже 90% є обов'язковими платежами, які витрачаються згідно з німецьким федеральним законодавством чи рішеннями парламенту Берліну. Інше розподіляє місцева рада Ліхтенбергу, вивчивши пропозиції, які були зібрані в рамках бюджету участі. Бюджет участі в Ліхтенберзі по суті є консультативним. Мешканці вносять свої пропозиції, беруть участь у визначенні порядку денного, обговореннях та пріоритизації запропонованих проектів. Місцева ж рада приймає остаточне рішення щодо виділення бюджету на ті чи інші проекти в таких сферах: підтримка громадського здоров'я, планування парків і вільного простору, публічні бібліотеки, підтримка дітей і підлітків, культурні послуги муніципальних установ, музична школа, послуги для літніх людей, спорт, планування й утримання зелених насаджень та дитячих майданчиків, підтримка місцевої економіки, центр освіти дорослих та інше. У більшості ж німецьких бюджетах участі голосувати можна за будь-які сфери бюджету. Витрати на персонал теж ідуть з цих сум, тому фактично цей бюджет участі розподіляє лише від 500 тисяч до 3 млн євро. На жаль, результати голосування в рамках бюджету участі не мають обов'язкового статусу і в значній мірі залежать від готовності місцевих обранців до співпраці.

Учасники можуть внести пропозиції, як витратити не більше 1000 євро на заходи або об'єкти в мікрорайоні. З 2008 року учасники також можуть вносити пропозиції інвестиційних проектів у районі (близько 4 млн. євро). Пропозиції можуть бути подані всіма, хто мешкає чи працює в Ліхтенберзі, письмово, через інтернет чи на місцевих зборах. Організатори не планують відмовлятися від форм участі офлайн, оскільки не можна лишати лише один шлях для участі. Вони стверджують, що більшість онлайн пропозицій сформульовано надто коротко та без належного обґрунтування.

Для оцінки пропозицій використовують декілька шляхів. Учасники складають список проектів у порядку пріоритету в рамках громадських зборів, організованих у 13 мікрорайонах Ліхтенбергу. Далі списки з п'ятьма пропозиціями-лідерами з цих 13 зустрічей, а також першою десяткою голосування в інтернеті надсилається як опитування репрезентативній вибірці з 50 000 випадково вибраних домогосподарств. Респондентів просять скласти власний список з п'яти проектів, які вони вважають найбільш пріоритетними. Після цього місцева влада приймає рішення щодо розподілу бюджету, які вона обґрунтовує на окремій зустрічі з громадськістю. В цілому, більше половини пропозицій впроваджується, що є чудовим результатом для консультативного інструменту.

Бюджет участі в Ліхтенберзі був започаткований у 2005 році і став частиною загальноміського проекту адміністративної реформи для збільшення ефективності державних витрат. Рада району сформулювала такі цілі для бюджету участі: взаємна згода в прийнятті політичних рішень, ефективний і чесний бюджет, прозорість і просвіта громадян у фінансових питаннях.

Бюджет участі в Ліхтенберзі не насаджувався згори вольовим політичним рішенням, а був ініційований під час обговорень з громадянським суспільством, експертами, чиновниками та політиками після ряду політичних скандалів. Цікаво, що схожа ситуація була і в столиці Польщі. Саме політичні скандали у Варшаві призвели до створення Центру суспільних комунікацій, який і досі займається питаннями бюджету участі. Тож політичні скандали – це не завжди погано. Іноді влада робить з них правильні висновки. От і у нас наприкінці 2018 року Київрада створила Центр публічної комунікації та інформації, частиною роботи якого має стати інформаційна кампанія громадського бюджету Києва. Що ж, очікуємо на ефективну роботу і згодом будемо разом робити висновки.

Щороку влада району Ліхтенберг витрачає 60 тисяч євро (близько 1,9 млн грн) лише на підвищення культури участі та розповсюдження інформації про бюджет участі онлайн та офлайн. Влада розсилає листи, друкує листівки, брошури та постери, встановлює інформаційні стенди, проводить опитування, зустрічі й презентаційні заходи, а також поширює інформацію через місцеві ЗМІ. Для порівняння: на першу інформаційну кампанію громадського бюджету в Києві було витрачено майже вдвічі менше – 1 млн грн.

У результаті 2007-го року в бюджеті участі Ліхтенберга взяло участь 4 048 мешканців з 258 000 населення, у 2008 – 4 140, у 2009 – 4 150, у 2010 – 5 794, у 2011 – 8 130, у 2012 – 7 989 і в 2013 – 10 488. У Києві динаміка зростання значно веселіша: у першому громадському бюджеті на рубежі 2016 і 2017 років взяло участь 50 813 осіб, у 2017 – 131 449, а у 2018 – 154 603.

З 2012 року організатори використовують адаптоване під місцеві особливості програмне забезпечення (ПЗ) з відкритим кодом, хоча раніше працювали з ПЗ, спеціально розробленим саме під цей бюджет участі. Використання ПЗ з відкритим кодом стає трендом та навіть гарним тоном для партисипаторів усього світу. Наприклад, нещодавно я вже писав, що системою з відкритим кодом CONSUL, розробленою Мадридською міською радою, користуються міста провідних країн світу: Париж, Нью-Йорк, Кіто, Ла-Пас, Монтевідео, Асунсьйон, Порту-Алегрі, Сан-Пауло, Тірана та багато інших.

Цікаво, що берлінська платформа передбачає коментування проектів та ведення блогів, наприклад, щодо реалізації проектів. Щось подібне розробники обіцяють і в Києві після оновлення електронної системи. Відтепер ми нарешті зможемо побачити в системі не лише офіційне звітування влади, а й точку зору автора щодо реалізації його проекту. 

І головне питання – чи можна застосувати досвід Ліхтенберга на рівні ЄС? Дослідники вважають, що цей інструмент дуже підходить для використання в ЄС, оскільки процес обговорення тут  організований на різних рівнях, де люди взаємодіють один з одним та з чиновниками і мають конкретно визначені права та обов'язки. Однак дуже важливо чітко окреслити цілі та обсяги процесу.

КРАЩИЙ РЕЙК’ЯВІК

Бюджет участі в столиці Ісландії – Betri Reykjavik (Кращий Рейк'явік) дає можливість громадянам пропонувати, обговорювати та голосувати за бюджетні рішення та інші комунальні проекти.

Він має дві опції: перша – невеликі проектні пропозиції, друга – генерація ідей.

Щодо роботи з проектними пропозиціями, то місто обробляє ідеї та визначається з витратами на проекти. Потім люди, старші 16 років, за допомогою своїх електронних виборчих ID громадянина реєструються на сайті. Там вони дискутують і голосують через систему з відкритим кодом Open Active Voting за пропозиції, які мають бути включені до бюджету. Після цього місцева влада своїм рішенням формалізує результати голосування. Отже, невеличкі проекти, наприклад, встановлення паркових лавочок, виконуються, якщо набирають достатній рівень підтримки. До речі, бюджет участі в Рейк’явіку якраз і критикують за сфокусованість на дрібних проектах на кшталт ремонтів і лавочок, а не на стратегічних питаннях зонування чи розвитку інфраструктури, якими теж цікавляться місцеві мешканці.

Щодо роботи з ідеями, то найбільш підтримувані мешканцями ідеї обговорюються в міській раді. Як це відбувається? Щомісяця громадяни через інструмент Your Voice at the City Council (Твій Голос у Міській Раді) встановлюють порядок денний шляхом подання ідей та голосування за них. Міська рада зобов'язана обговорити 16 найпопулярніших ідей громадян щомісяця. Як правило, дві третини цих ідей підтримується міською радою і відправляється на подальше голосування. Міськрада зобов'язується впроваджувати ідеї-переможці, хоча інколи може тлумачити їх досить вільно. Усе це працює на платформі з відкритим кодом Your priorities. Обидва варіанти програмного забезпечення з відкритим кодом, які задіяні в Рейк’явіку, використовуються в Європі на місцевому та навіть національному рівнях. 

Отже, бюджет участі в столиці Ісландії – це постійний процес, який зобов'язує мерію збирати запропоновані 16 ідей та 10-15 проектів щомісяця. Таким чином, сайт працює як інструмент спільного з місцевим самоврядуванням прийняття рішень.

Великою проблемою для ісландців є залучення молоді. Зазвичай відповідальність за навколишню ситуацію й активність у бюджеті участі приходять з віком, коли люди створюють родини.

Щодо обговорень пропозицій, то на сайті бюджету участі на екрані ліворуч ви можете залишити коментар на підтримку проекту, а праворуч – проти його реалізації. Таким чином, організатори уникають емоційних дискусій прихильників та опонентів проектів у коментарях.

Бюджет участі ставить перед собою мету залучити громадян до прийняття рішень і зацікавити їх місцевою політикою. А також зміцнити довіру до політичних інституцій та підвищити легітимність прийнятих рішень, посилити політичну участь та інклюзивність у період між виборами та залучати громадян до управління містом.

Цікаво, що бюджет участі столиці Ісландії ініційований та організовується місцевою громадською організацією Citizens Foundation, а фінансується муніципалітетом Рейк'явіку. Прогресивно.

Щодо масштабування бюджету участі в Ісландії, то на державному рівні там вже працює ідентична столичній національна платформа, яка використовує те саме програмне забезпечення – Betra Island (Краща Ісландія).

БРАЗИЛЬСЬКЕ РОЗЧАРУВАННЯ

Белу-Оризонті запровадив бюджет участі в далекому 1993 році, а з 2006 року перейшов на онлайн-інструменти. Це було зроблено, щоб залучити середній клас та молоду аудиторію, які не були активними у бюджетних процесах офлайн.

Щоб достукатися до нових цільових аудиторій, організатори використовували інтернет-ресурси, розміщували соціальну рекламу в місцевих та національних ЗМІ, розсилали листи на 300 тис. адресатів та 3 млн SMS на 1 млн телефонів.

Муніципалітет Белу-Оризонті брав участь у всіх етапах бюджету участі, крім управління та розвитку сайту, який вело комунікаційне агентство. Було передбачено, що міські чиновники матимуть можливість спілкуватися в коментарях та чатах електронної системи з мешканцями, але насправді вони зазвичай залишали важливі запитання учасників без відповіді. Механізми зворотного зв'язку щодо процесу прийняття рішень практично не були задіяні.

У бюджеті участі в Белу-Оризонті брали участь проекти, які були обрані та запропоновані мерією. Наприклад, у 2006 році учасники могли вибрати 9 з 36 проектів (по одному проекту з 9 районів міста) через інтернет, телефон або кіоски для голосування. Зазвичай мешканці не голосували 9 разів, бо були погано обізнані з проблематикою не у своїх районах. Так само й у Києві, на жаль, досі використовують в середньому 3 свої голоси з 5 можливих.

Також врешті був реалізований і мобільний додаток для голосування. Мобільного додатку для громадського бюджету, наприклад, досі немає в Києві. Зате є у Харкові.

У 2008 році бюджет участі вже не стосувався районних проектів. Натомість мешканці повинні були вибрати один з п'яти попередньо відібраних знов-таки без їхньої участі загальноміських проектів, які стосувалися поліпшення дорожнього руху в Белу-Оризонті.

Як і в Україні, у Белу-Оризонті слабким місцем бюджету участі було обговорення міських проблем, яке мало б передувати висуванню проектних пропозицій.

Тим не менше місту вдалося залучити майже 10% мешканців до голосування онлайн. Однак бюджет участі в Белу-Оризонті пережив у 2008 році величезне зниження активності. Це стало наслідком розчарування від нереалізації (через проблеми з власністю на земельну ділянку) єдиного проекту-переможця, за який, між іншим, проголосувало  48 тисяч людей. Для порівняння, у 2006 в першому електронному голосуванні за бюджет участі міста взяло участь 172 938 громадян (вони віддали за проекти більше 500 000 голосів), у 2008 –124 320, у 2011 – лише 25 378, а в 2013 – взагалі тільки 8 900.

Можливо, до катастрофічного зниження кількості учасників також призвело ускладнення вимог до ідентифікації голосуючих після звинувачень у фальсифікаціях голосувань у 2006 та 2008 роках.

Саме на цьому прикладі дуже добре видно, наскільки важливою для довіри містян до влади є успішна реалізація проектів.

Масштабувати досвід Белу-Оризонті краще не треба, бо це якраз чудовий приклад того, як робити не варто.

У двох останніх бюджетах участі остаточне рішення щодо реалізації проектів приймає міська рада (як і в Україні), хоча це, як правило, означає лише формалізацію результатів голосування мешканців.

Дослідження було замовлено Science and Technology Options Assessment (STOA) та проведено European Technology Assessment Group (ETAG) під керівництвом Scientific Foresight Unit з Генеральним директоратом з питань парламентських досліджень (Directorate-General for Parliamentary Research Services (DG EPRS) Європейського парламенту.

Артем Стельмашов

* Точка зору автора може не збігатися з позицією агентства