Ігор Коліушко, голова правління Центру політико-правових реформ
Закон про референдум просто потрібний, щоб він висів на стіні як рушниця
01.02.2021 17:55

Днями Верховна Рада впевненими 255-ма голосами ухвалила Закон про референдум.

Про початок дискусії на цю тему Укрінформ писав тут

Предметом референдуму може бути затвердження закону про внесення змін до розділів І, ІІІ, XIII Конституції України; вирішення питання загальнодержавного значення; зміна території України; втрата чинності законом України або окремими його положеннями.

Напевно, цей закон, над яким разом із Верховною Радою працював цілий консорціум громадських організацій, поставить крапку в давній історії з застосуванням цієї форми народовладдя в нашій державі. У самій ідеї референдуму в українському суспільстві неоднозначна репутація. Після грудня 1991 року, коли Всеукраїнський референдум показав незаперечне бажання суспільства жити в незалежній Україні, політики використовували ідею референдуму лише задля досягнення якихось вузькополітичних, а часто-густо – передвиборчих цілей.

Референдум 2000 року був зорганізований формально за народною ініціативою, а по факту командою Леоніда Кучми з метою зміцнення президентської вертикалі. Закон про референдум Януковича, на думку тодішньої опозиції, був націлений на те, щоб протягти в Конституцію нову норму – про скасування всенародних президентських виборів та обрання президента в парламенті.

У суспільстві й політикумі завжди існували побоювання, що через референдум в українське законодавство можуть потрапити норми про федералізацію, другу державну мову та інші суспільно небезпечні речі.

Цього разу новий закон націонал-демократичні сили також не прийняли (втім, як і ОПЗЖ), й спочатку пообіцяли оскаржити його в суді. Щоправда, згодом цю ініціативу не підтвердили.

Про те, що є і чого нема в новому законі, чи варто його боятися, ми говоримо в інтерв’ю з головою правління Центру політико-правових реформ, відомим правником Ігорем Коліушком.

НЕМОЖЛИВО ВІДМОВИТИСЯ ВІД НОРМИ КОНСТИТУЦІЇ

- Ігоре Борисовичу, взагалі з законом слід вітати його розробників. Але сьогодні ви і ваші колеги не чують похвал. Люди реально бояться, а ви – ні?

- Знаєте, те, що ножем можна різати ковбаску, а можна поранити людину, то не значить, що треба відмовитись від ножів.

- Ви думаєте, не краще було відмовитися від норми референдуму в Конституції (на виконання якої, власне, писався закон), аніж робити референдум під час інформаційної війни?

- По-перше, неможливо відмовитися від норми в Конституції, це захищений розділ, це 3-й розділ, тобто, ніхто цього зараз не зробить. Тож не виконувати Конституцію погано, а з іншого боку, щоб внести зміни в 3 розділ Конституції, треба провести референдум. І зрештою, все ж я вірю, що в основі, в нашому народі є щось настільки здорове, що ним не можна аж так маніпулювати. На людей можна впливати, люди можуть помилятися, підпадати під якісь інформаційні атаки, але все-таки, коли принципово стоїть якесь питання, то народ відчуває правду.

- Ви знаєте, за час, який минув від нашої останньої розмови, коли ви тільки починали виходити в інформпростір з редакцією законопроєкту, ви змогли переконати, що правову лакуну треба заповнювати. Якщо є стаття Конституції, слід мати цей закон. І що це не зрада, а хід правової логіки. Але завтра проросійські сили дійсно поставлять питання про скасування норм Закону про мову, – зрештою, знайти 3 млн голосів для того, щоб провести такий референдум, не так вже важко. І була історія, коли знаходили.

Я категорично проти будь-яких референдумів, але за те, щоб закон у нас був

- Це все можна зробити, але я зовсім не впевнений, що такий референдум переміг би. От гірше – з законом про землю. І я погоджуюся, що якщо сьогодні (знову ж таки, ця норма набуває чинності через рік), якщо сьогодні поставити на референдум закон по землі, то тут прихильники ринку землі можуть програти. Але це значить, що треба працювати. От є рік, працюйте! З землею, взагалі, це ж просто свинство: встановили мораторій і 15 років нічого не робили, тільки дерибанили! Ну, якщо так поводиться влада, то врешті-решт вони на щось подібне й напорються.

- Ясно, побоювання є, але все одно – за референдум?

- Я не за референдум, я категорично проти будь-яких референдумів, я за те, щоб закон про референдум у нас був.

ЗАПОБІЖНИКИ НА КОЖНОМУ КРОЦІ

- Добре, давайте про технічне. Якщо референдум скасовує норму якогось закону, то парламент має ухвалити новий закон, але як імплементуються результати загальнонаціонального референдуму? Як?

- Інший варіант – це консультативний референдум.

- Тобто, всі решта референдуми консультативні, не зобов’язують до прямого виконання владою?

- Є два референдуми, в Конституції вони прямо визначені: затвердження змін у Конституцію, 1, 3, 13 розділ, і затвердження договору ратифікації Верховною Радою про зміну території України. Тобто, це два референдуми: перший оголошує президент, другий оголошує Верховна Рада. От їхні результати набувають чинності одразу, але для того, щоб ці референдуми з’явилися взагалі (це ж не народна ініціатива), Верховна Рада мусить ухвалити закон про внесення змін до Конституції, чи хтось мусить підписати якийсь договір, Верховна Рада мусить проголосувати за його ратифікацію, тільки після того це виноситься на референдум.

Далі, за народною ініціативою, може бути два види референдумів: перший – це про скасування закону чи його окремих положень, і другий – це консультативний референдум.

- Ясно, решта питань з народного волевиявлення – це може бути просто думкою народу, і нема підстав боятися потрясінь.

- Я ж це кажу. Окрім того, на кожен референдум може бути винесене тільки одне питання. Не може бути того, про що Юлія Володимирівна кричить вже з вчорашнього дня, що вона винесе п’ять питань на референдум. Це не відповідає закону. Є там обмеження, пов’язані з конституційністю, що не можна питання, які суперечать Конституції, виносити на референдум. Наприклад, вступ у НАТО – це у нас конституційна вимога, вступ у Європейський союз – це у нас конституційна вимога.

- В преамбулі Конституції?

- Ні, не тільки в преамбулі, там ще в трьох статтях, крім преамбули, тому це також все закріплено Конституцією. Тут ніякий референдум нічого не може зробити тощо. До речі, так само і з мовою – це дуже складно, тому що фактично Закон про застосування української мови реалізує норму Конституції, і тут скасовуй, не скасовуй, а норма Конституції залишається і все одно необхідний буде закон, який буде реалізовувати цю норму Конституції, ну, плюс можливість оскаржити в Конституційний Суд, якщо є сумніви – чи конституційне питання чи не конституційне, КС може винести рішення, що питання не конституційне і все припиняється.

- Це єдиний запобіжник?

- Запобіжники на кожному кроці, Центральна виборча комісія перевіряє підписи, президент перевіряє предмет, виносячи указ... Якщо процедурно це все дотримується, тоді по змісту – Конституційний Суд.

- Опоненти кажуть, що наступний крок влади – зміни щодо прийняття нової Конституції на референдумі. І туди вже, мовляв, можна буде вставити все, що завгодно.

- Поки що неможливо, треба вносити зміни в закон. Хоча нову Конституцію, я вважаю, ніяким іншим чином прийняти не можна. Але мусить бути закон, який передбачить роботу конституанти, якогось органу, який цю нову Конституцію підготує, схвалить попередньо, і тільки після того вона може бути затверджена на референдумі. Поки немає закону про конституанту, немає сенсу вносити сюди зміни про затвердження нової Конституції на референдум.

ЗМІНА ТЕРИТОРІЇ МОЖЛИВА ЛИШЕ ЧЕРЕЗ РЕФЕРЕНДУМ, ТАК ПО КОНСТИТУЦІЇ

- У яких випадках можлива зміна територій, зазначена в законі? Бо ваші опоненти зараз вже одразу бачать інтригу в тім, що ми віддамо Крим в обмін на те, що вони заберуться з Донбасу, – і це буде закріплено референдумом?

- Знову ж таки, закон тут ні до чого, це норма Конституції. 73 статтю прочитайте в Конституції, врешті-решт. Скільки це можна питати! Не може бути без референдуму змінена територія України, оце те, що говорить цей закон.

- Я вас прошу трошки розширити відповідь, ваші колеги казали, що це пов’язано з демаркаційними якимось ініціативами.

- Не знаю, чи з демаркаційними, мені це складно все пояснити, може тут і є щось. Але правова суть є проста: в Конституції записана норма – будь-який міжнародний договір, який передбачає зміну території України, не може бути ратифікований Верховною Радою без референдуму.

Якщо це в Конституції записано, то з боку депутатів, які про це говорять, це ж відверта брехня! Не розумію, як можна так відверто маніпулювати цими питаннями.

- Скажіть, ваші колеги кажуть, що загальних референдумів немає ані в Швейцарії, ані у Федеративній Республіці Німеччині, й, можливо, Україні не варто було йти аж таким власним досвідом?

- Що значить: референдумів немає?

- Загальнонаціональних. Що в Швейцарії вони, наприклад, існують на рівні кантонів.

- У Сполучених Штатах Америки і в Федеративній Республіці Німеччині немає загальнонаціональних референдумів, не передбачено в їхніх конституціях, це правда. І насамперед тому, що Сполучені Штати Америки – це федерація, і, врешті-решт, їхня конституція приймалася більш як 200 років тому, і вони тоді цього не записали. Федеративна Республіка Німеччина, маючи досвід референдумів, які проводив Гітлер, не має тої норми, і плюс так само є федерацією. Я думаю, там у Конституції 1948 року свідомо не записана можливість проведення загальнонаціональних референдумів.

У більшості інших європейських країн передбачено референдуми. Деякі країни через референдум вступали в Європейський Союз, деякі країни ухвалювали нові конституції з затвердженням на референдумі... Тільки тут, підкреслюю, не просто ухвалювали на референдумі – як Білорусь чи Російська Федерація, а це була конституанта в Румунії, в Болгарії, здається, була конституанта... Тобто, було величезне зібрання, вони довго ухвалювали конституцію, а після того це затверджується на референдумі – оце нормальна демократична процедура. Але у нас цього не передбачено Конституцією, тому в нас по Конституції не може бути поки що такого референдуму.

- Скажіть, норма електронного голосування за нинішнього стану кібербезпеки не здається вам передчасною?

- Я категорично проти електронного голосування. Я вважаю, що технічний розвиток на сьогодні не дає можливості гарантувати ані точність підрахунку голосів, ані — особливо – таємність голосування. А оскільки це два принципи, які непорушні у виборчому законодавстві й відповідно – референдумі, то застосовувати електронне голосування неможливо. Але цей закон містить просто декларативну норму, що може застосуватися електронне голосування у випадку, якщо буде прийнятий закон про електронне голосування на виборах і референдумах.

- Тобто, там немає часових рамок для електронного голосування в принципі?

- Нічого немає. І цього закону немає і не буде найближчим часом тому, що його технічно неможливо виконати.

Я НЕ ВВАЖАЮ, ЩО РЕФЕРЕНДУМ — АЛЬТЕРНАТИВА ПАРТІЯМ

- Скажіть, є думка, що оскільки Українська політична система стає вже якоюсь партократичною, то слід зміцнювати народовладдя. І які ще необхідні законодавчі акти, щоб зміцнити інструменти народовладдя, окрім референдуму?

Закон про референдум потрібний лише як крайній засіб, як аналог права на повстання

- По-перше, я не вважаю, що референдум – це якась альтернатива партіям. Я взагалі вважаю, що пряма демократія – це погано, і повторю, що ніяких референдумів в Україні проводити не треба. Цей закон потрібний лише як крайній засіб. Я це вважаю аналогом права на повстання – коли вже немає інших методів з чимось боротися, можна почати боротьбу за референдум, після цього вже йде тільки повстання, реальне, з шинами і коктейлями Молотова.

Друге, якщо говорити про партії й про все решту: нам, насамперед, треба оновити закон про політичні партії. Він у нас є дуже поганий по багатьох параметрах. Він дозволяє всі оці іменні, вождистські партії (а такі речі просто мають бути заборонені законом). Він дозволяє маніпулювати, продавати партії тощо, допускає бездіяльність партій – вони можуть в летаргічному сні перебувати десятки років, і якщо Міністерство юстиції їх не скасує, то вони залишаються чинними. І я не знаю, як вони там домовляються – чи за пару копійок чи ще якось, але чомусь наше Міністерство юстиції постійно проявляє бездіяльність у цьому питанні при різних владах, при різних міністрах... Тому перше – це закон про партії.

Звичайно, дуже багато залежить від виборчого законодавства. Ми зробили великий крок, ввівши Виборчий кодекс, але він також дуже компромісний. Там є дуже багато речей, які треба було б так само поправляти, щоб мінімізувати можливості технічних партій і маніпуляції, з ним пов’язані.

Багато речей зараз додумується, багато ініціатив є хороших і правильних... Навіть найпростіше, наприклад – зміна прізвища, коли на всіх виборах у нас сотні людей раптом міняють прізвище і потім висуваються раптом у тому окрузі, де його однофамілець теперішній балотується. Ну, так елементарно – пишіть усім, хто змінив прізвище, в бюлетені в дужках – «колишній такий-то» – і все, проблема знімається, і всі припиняють міняти прізвища.

Це все, здавалося, так просто. Але роками ніхто цього не хоче зробити. Значить, комусь це вигідно, хтось хоче цим користатися.

Але корінь всієї цієї проблематики – він залишається глибше, тому що якість законів впливає опосередковано. Закони лише створюють більш сприятливі чи менш сприятливі умови для розвитку швидшого (повільнішого тощо), а розвиток залежить від активності громадян. Тобто, для того, щоб були здорові партії, має бути самоорганізоване суспільство. Все починається, грубо кажучи, з ОСББ, з громадських організацій за місцем проживання, усіляких форм самоорганізації населення, з професійного самоврядування, з профспілок. От коли все це буде активне, тоді у нас з’явиться шанс, що наші партії будуть якісно значно кращі – тому що їм стане цікаво співпрацювати з цими структурами, опиратися на них, виражати їхню позицію. Бо якщо це є профспілка, в якій стільки-то десятків тисяч членів, і ця профспілка реально скаже: ми підтримуємо партію Х, а не партію Y, отоді з’являється інтерес політичних партій виражати волю таких структур. А поки цих структур у нас дуже мало, то партіям не цікаво виражати інтереси суспільства, а цікавіше працювати з олігархами.

ЗАКОН ПРО РЕФЕРЕНДУМ 2012 РОКУ БУВ ДУЖЕ НЕБЕЗПЕЧНИЙ ДЛЯ КРАЇНИ

- Повертаючись до предмета референдуму. За яких обставин може виникнути необхідність у референдумі для зміни, наприклад, першої статті Конституції, що Україна є суверенна, незалежна, демократична, соціальна та правова держава?

- Це не можна змінити без референдуму.

- Як може виникнути (чи гіпотетично може виникнути) ініціатива, за якої можуть змінити цю, 1 статтю Конституції?

- Звичайно, таке може бути. Відповідно, президент або 300 народних депутатів можуть написати законопроєкт, внести, зареєструвати його, Конституційний Суд має дати висновок, 300 народних депутатів за нього проголосують, і якщо після того референдум його затвердить, ця стаття буде змінена...

- Скажіть, як реагує ОПЗЖ на цей закон?

- Я не знаю, я слухав короткий фрагмент, коли вони свої поправки озвучували. Німченко там виступав якраз, то він був дуже критичним. Ну, й у них же був свій законопроєкт, він дуже співзвучний з тим, що вносив Янукович у 2012 році. Оце був відверто маніпулятивний закон, яким можна було крутити все, що захочеш! Особливо мені “подобається”, коли депутати, які були депутатами в попередньому скликанні, які палець об палець не вдарили, щоб скасувати закон Януковича 2012 року, вони тепер кричать, що цей закон робить щось страшне.

А у мене таке враження, що вони хотіли самі ним скористатися. Бо що таке закон Януковича? Він дозволяв вносити зміни навіть у Конституцію взагалі без будь-якої процедури, без парламенту. Міг Янукович сісти в кабінеті, написати оте, що ви сказали тільки що: поміняємо 1 статтю, він міг це написати і викинути прямо на референдум. От у цьому був страх, от цього не можна допустити, ми з цим боролися з 2012 року до 2018 року (2018 року був скасований закон Януковича). І ніхто з них не хотів допомогти в цьому, а вони ж могли в парламенті проголосувати, скасувати.

Це була наша велика перемога в 2018 році, коли Конституційний Суд скасував закон 2012 року. От тоді ми тішилися, тому що це дійсно була велика загроза для країни.

- Чи не вважаєте ви, що було б добре мати у вже прийнятому законі обов’язкову конституційну експертизу щодо кожного референдуму?

- Це питання обговорювалося, прийшли до висновку, що це були б надмірні зусилля. Хоча я вважаю, що це якраз непоганий варіант на кожну ініціативу. Бо як на кожний законопроєкт про внесення змін до Конституції Конституційний Суд дає свій висновок, так само можна було б і тут. Але вчинили м’якше: ухвалили такий варіант, що, коли хтось сумнівається, то можна оскаржити в Конституційному Суді.

- Скажіть, у обговоренні вашого закону від прихильників прозвучала така цікава фраза, що якби існував чинний законопроєкт про референдум, то рішення по острову Зміїний чи Харківські угоди було б неможливими. Ви погоджуєтеся з цим, чи ні?

- Я вважаю, що самі харківські угоди 2010 року були неконституційними, і це було з самого початку порушення Конституції. І, відповідно, ратифікація неконституційних угод – це також порушення Конституції. Я не зовсім розумію – що тут міг би зробити референдум. Можливо, малося на увазі – оскаржити чи винести на референдум скасування цього закону про ратифікацію. Можливо, але, як на мене, це неочевидний приклад.

У нас був цікавіший приклад, це Рені (мається на увазі село Джурджулешти на території Молдови - ред.), де ми поступилися клаптиком території Молдові, й усі тоді змовчали. Я бачив одну публікацію, але якось так дуже-дуже тихо, скромно, що мовляв, треба було проводити референдум. Але зараз точно це неможливо. По Зміїному складність полягала в тому, що судове рішення базувалося, наскільки я розумію, на тому, що це не острів, а скеля, тобто оце дебатувалося. Відповідно, якщо це не острів, а скеля, то вона частиною території не вважається, і тому тут важко було б... Навіть якщо ми внутрішньо поставили би питання про референдум тощо, то міжнародна спільнота цього не визнала б. Бо якщо доказано, що це є все таки острів, то ніхто не піддавав сумніву нашу територію. Наш внутрішній референдум, скажімо так, не може бути аргументом проти міжнародного суду, для міжнародної громадськості.

- Скільки коштує проведення референдуму?

- 2 млрд грн приблизно.

- Скільки референдумів може проводитися на рік, є якісь межі чи ні?

- Я не знаю, тут діють межі здорового глузду, наявність коштів.

- У нас така, не дуже добра історія референдумів, крім одного. Те, що Кучма провів, так воно і лишилося декларативною історією...

- І слава Богу. По-перше, референдум 2000 року якраз показав неспроможність нашого старого закону, і довів необхідність його оновлення. На жаль, це оновлення відбулося в неконструктивний спосіб. А в 2012 році прийняли ще набагато гірший закон. Тепер вдалося це скасувати. Поки не було закону 2012 року, я ніколи не збирався і не планував займатися законом про референдум.

- У вас є відчуття якоїсь перемоги від того, що цей закон є?

- Я був дуже спокійний до цього закону, скажімо так. Коли мене питали, я завжди відповідаю по суті: цей закон потрібний. Відчуття успіху є тоді, коли з’являється якийсь закон, який щось у нас змінить. От якби прийняли закон про Кабінет міністрів і центральні органи виконавчої влади, за який я борюся, це був би великий прогрес! А цей закон, він нічого не змінить, він просто потрібний, щоб він лежав чи висів на стіні як рушниця.

Лана Самохвалова, Київ

Фото: Геннадій Мінченко, Олена Худякова, Володимир Тарасов

Розширений пошукПриховати розширений пошук
За період:
-