18 реформ одночасно? Це ми можемо…

Колись прочитав у гороскопі: «Восени поїдете на курси підвищення кваліфікації, де вам вдасться її зберегти». От за таким принципом і проходять сьогодні всі оті семінари з вивчення іноземному досвіду. Принаймні до останнього часу чогось іншого особисто мені бачити не доводилось. І тільки цього разу на триденному форумі у Святогірську (що на Донеччині) кваліфікацію таки вдалося підвищити. Ні, особисто мені навряд чи доведеться брати пряму участь у реформуванні країни, зате хоч би зможу судити про нього з певним розумінням процесу, що відбувається. Скажімо, децентралізації.

ПОСТ-«ДОНЕЦЬКІ»

Форум у курортному містечку над Сіверським Дінцем мав дещо задовгу назву «Роль місцевого самоврядування та інститутів громадянського суспільства в процесі децентралізації». Навчання було організоване ПРООН для урядовців і громадських діячів Донецької та Луганської областей, тому анонсувалась участь голови Донецької облдержадміністрації Павла Жебрівського. Однак він до Святогірська так і не приїхав, відрядивши сюди свого заступника Ігоря Стокоза (від Луганщини був одразу заявлений заступник голови ОДА Сергій Філь, він і виступав із вітальним словом від своєї області).

Відловити пана Ігоря на предмет повноцінного інтерв'ю виявилось практично неможливим – він завітав усього на пару годин. Правда, парою фраз ми таки перекинулись, але до суті теми дійти не встигли. Зате почув кілька цікавих тез у його доповіді на Форумі. Ось перша з них:

- Після виборів 2014-го року та підписання Угоди про асоціацію з ЄС трансформації продовжили втілюватися в життя на державному рівні. Як результат, за участю фахової громадськості та влади було визначено 18 пріоритетних реформ. Це оновлення влади та антикорупційна реформа; судова реформа; децентралізація; реформа державного управління; дерегуляція та розвиток підприємництва; реформа правоохоронної системи і таке інше. А тепер на хвилинку уявіть собі, що це все сталося в один день. І що ми отримали б у результаті? Бо кажуть, реформи йдуть не так швидко, як хотілося б. Левова частка реформ тримала курс на створення першої умови переходу до суспільного ладу з відкритим доступом – сильної, сучасної, ефективної держави з суверенною внутрішньою та зовнішньою політикою. А також другої – розвиненого громадянського суспільства та самоврядування. І, здається, друге питання набагато складніше, і шлях до нього буде значно довший.

Щодо громадянського суспільства власне Донеччини – на неї віце-губернатор краю дивиться... Скажемо так – без захвату:

- Низький рівень активності представників інститутів громадянського суспільства; низький рівень усвідомлення соціумом таких базових понять, як громадянське суспільство, демократія, права людини, верховенство закону, розподіл гілок влади, узгодження інтересів та повага до прав меншин. Слід відзначити низький рівень кадрової, фінансової спроможності інститутів громадянського суспільства. Домінування джерел фінансування над пріоритетами діяльності ІГС.

Не вельми приємно таке чути, але доводиться погодитись: два десятиліття домінування в краї відомого угрупування практично випалили будь-які паростки громадської ініціативи.

На моє питання, які з уже створених об'єднаних територіальних громад він би відзначив, Стокоз відповів дипломатично:

- Вони всі різні. Наприклад, у мене вселяє оптимізм те, як розвивається сьогодні Миколаївська громада (Слов'янський район). Мені дуже подобаються ті процеси, які відбуваються в Шахівській громаді (Добропілля). Але є й помилки. Громада повинна навчитися планувати своє життя. Ми тільки протягом цього року відправляли на навчання голів громад, керівників, аби вони могли подивитись, як це працює, до чого ми маємо дійти. Бо сьогодні картинка красива – у тій же Польщі. Але ж ми не знаємо, яким був їхній шлях.

ПРОБЛЕМИ АДМІНІСТРАТИВНОГО "РОЗЛУЧЕННЯ"

Якраз про те, який шлях пройшла Черкаська ОТГ (Слов'янський район), розповів секретар Черкаської селищної ради Олексій Кривоконь.

- У якому році створена Черкаська ОТГ?

- У 2015-му; ми були одними з найперших у Донецькій області. Тоді ще не було унормоване питання реєстрації ОТГ. Це потягло за собою блокування всіх казначейських рахунків, відключення від електроенергії. Стаття 8 Закону про об'єднані громади переглядалася Верховною Радою п'ять разів, щоб унормувати порядок реєстрації об'єднаної громади.

- З районною владою були… непорозуміння?

- О-о-о! Купа всього. Коли там зрозуміли, що разом з об'єднаною громадою відходить чималий шмат фінансових ресурсів… Конфлікти були щодо медичного обслуговування. Об'єднавшись, громада прийняла рішення відмовитись від послуг Центральної районної лікарні. Ми уклали угоду про надання медичної допомоги вторинного рівня в місті.

- А що станеться з вашою амбулаторією, коли розпочнеться другий етап медреформи?

- Незрозуміла ситуація. Якщо з первинним рівнем ще ясно: скільки там сімейний лікар уклав договорів - така й буде заробітна платня. Але є питання, як будуть існувати надалі наші амбулаторії; ще велике питання – як будуть існувати наші ФАПи. З другим рівнем – зовсім незрозуміло. Якщо кошти для цього рівня «заходили» до нашого бюджету, то тепер вони заходитимуть на якусь комісію. Незрозуміле для мене представництво органів місцевого самоврядування в тих комісіях – це чисто дорадчий голос чи буде якесь право вето на спрямування цих коштів.

- Ну, і, щоб завершити на оптимістичній ноті – розкажіть про успіхи.

- Не було в нас зовсім на нашій території підприємств для вивезення побутових відходів. То ми в першу чергу зробили своє комунальне підприємство; закупили за кошти інфраструктурної субвенції нову техніку. Тепер і вивозимо сміття, і ремонтуємо дороги. Купили обладнання і виконуємо багато роботи, яка раніше стояла, в соціальній сфері, в інфраструктурі – ремонтуємо водогони, каналізаційні системи, прибираємо аварійні дерева і т. д. Зробили власний центр із безпеки громадян. Він у нас другий в Україні. Спільний проект обласного ДСНС, обласної держадміністрації та Черкаської селищної ради. В одному щойно побудованому приміщенні розташували бокс для нової пожежної машини. Сучасне приміщення обладнане всіма новітніми засобами зв'язку – Інтернет і тому подібне. Відремонтовано 5,5 км доріг комунального призначення. Капітально відремонтовано – це не поточний ямковий ремонт. Відійшли від цього терміну.

Проблема одна – у нас в ОТГ на таку кількість людей розташовано сім шкіл, і вони фінансово сильно тягнуть нас донизу. Освітньої субвенції не вистачає. Опорна школа зараз ремонтується в селі Олександрівка. Якщо вона запрацює, частина шкіл буде закрита, і тоді фінансовий тягар зникне. Питання – що робити з тими приміщеннями, які вивільняються. Але вирішуємо - можливо, спільно з ОДА створимо там якійсь центр для літніх людей. Може - хоспіс.

ГАРНА КРАЇНА БОЛГАРІЯ

Може, мені просто не випадало, але про досвід реформ у Болгарії довелось почути тільки у Святогірську. Від Алекса Михайлова, якого представили як радника з питань місцевого самоврядування та децентралізації. З ним вдалося поспілкуватись ґрунтовно.

- Я у сфері децентралізації та місцевого самоврядування працюю вже 30 років. Не тільки в Болгарії, але і в решті Європи. Так що знаю, як проходить ця реформа. Особливістю реформи з децентралізації є те, що вона йде одночасно ще з тридцятьма-сорока реформами в інших галузях. Але вона є ключовою для всіх інших реформ, особливо для секторних. Є, наприклад, реформа охорони здоров'я, реформа освіти та інших. І все залежить від того, як вертикаль влади їх проведе, і як це позначиться на самоврядуванні.

Є різні теорії, але що цікаво для Болгарії – у цій країні є тільки два рівні: місцевий і центральний. У нас (в Болгарії, – ред.) 28 областей, але, можливо, їх слід об'єднати в 5-6 регіонів, які будуть займатися розвитком територій. Тому що муніципалітети у нас не всі достатньо великі і не всі мають можливість проводити реформи.

- На форумі ви показували діаграму, з якої видно, що 50% ваших громад мають населення до 10 тисяч...

- У нас 265 громад, з яких 110 – маленькі. А в середньому громада в нас повинна мати десь 25 тисяч чоловік населення. За законом громада повинна мати 6 тисяч, але вже чверть громад мають 6 тисяч і менше.

- І який вихід? Об'єднувати громади?

- Об'єднувати. Але це теж буде дуже складно, бо якщо об'єднати дві-три проблемні громади – там всі колишні проблеми і залишаться. Найбільша ж проблема – демографічна. Мало молодих людей. А коли немає репродукції населення – це проблема. Наявність молодих людей залежить від економіки. Від наявності добре оплачуваних робочих місць. Зараз, коли ми в Євросоюзі, молоді люди, замість того, щоб працювати за 400-500 євро в Болгарії, їдуть шукати таку ж роботу за 2000 євро в Західній Європі – у Німеччині, Іспанії.

Тобто найлегший спосіб для молоді – це еміграція. Тому важко щось зробити на своєму місці. Де ти живеш і де працюєш. У цьому сенсі децентралізація хороша, коли вона дає можливість для економічного і соціального розвитку. Отже, якщо порівнювати Україну і Болгарію, для України дуже важливо провести децентралізацію до початку секторних реформ – тоді державі буде ясно, на якому рівні і що потрібно робити. Наприклад, якщо робимо реформу охорони здоров'я, ми знатимемо, що слід залишити на рівні об'єднаних громад, що створювати в області, а що – зробити на центральному рівні.

Якби мене запитали, я би запропонував форсувати децентралізацію. Щоб вона закінчилася за рік. Я би використав центральну державну владу, за сприяння областей, щоб завтра з'явилися перспективні громади. Законом. Потім дамо право людям, щоб вони якось розійшлися туди або сюди. Чекати, коли вони самі зберуться і об'єднаються, – це вже загрожує затримкою надто багатьох реформ у країні.

ЩО ТАКЕ ДЕКОНЦЕНТРАЦІЯ

Не знаю, чи узгоджували між собою свої доповіді заступник голови Донецької ОДА і гості з Євросоюзу (окрім Михайлова виступав представник інституції MISTiA FRDL з Кракова Войцех Одзімек), але думки вони висловлювали практично тотожні. Пан Одзімек, наприклад, зазначив, що адміністративно-територіальний поділ у Польщі відбувся без всякого огляду на інтереси населення: прийняли закон про трирівневий устрій, впровадили в життя – і забули. Алекс Михайлов – може, тому, що спілкувався з представником української преси – оцінював нашу неспішність із даною реформою м'якіше, але й він рекомендував із нею не затягувати:

- Україна пішла по шляху добровільної децентралізації, але повинен бути перспективний план. І якщо щось із планом не збігається – його повинен змінити Кабінет Міністрів. Процес добровільний, але не зовсім. Для мене тут є протиріччя, але все-таки Україна пішла цим шляхом. І якщо почали – потрібно закінчити. Потрібна політична воля, щоб закінчити якомога швидше. Бо якщо процес ітиме з такою швидкістю, як зараз, знадобиться ще 4-5 років. Але за цей час треба провести інші реформи. Коли адміністративно-територіальна реформа буде завершена – стане ясно, що передати на рівень громад, що на рівень районів, якщо вони залишаться (по-моєму, вони не потрібні). Потім – рівень областей і центральний. Коли це стане ясно, тоді можна приступати до наступної реформи. Якщо ви хочете деконцентрувати і робити реформи освіти, охорони здоров'я, судової системи – ви маєте все це співвідносити з існуючою адміністративно-територіальної системою.

- Учора я вперше почув цей термін – деконцентрація. Що він означає?

- Децентралізація – це ясно. Це там, де люди самі вирішують – на місцевому рівні, і на регіональному. Деконцентрація – це коли центральне відомство робить собі офіси в країні за територіальним принципом. Як, наприклад, робить Міністерство охорони здоров'я госпітальні округи. Ці нові інституції, безпосередньо підпорядковані міністру і взагалі не залежать від місцевого самоврядування, не звітують перед людьми, а звітують перед міністром і йому рапортують. Так влаштована система у Збройних силах: в армії децентралізації немає і не буде.

Коли ми говоримо про державу, ми в першу чергу повинні впровадити децентралізацію, і тільки потім провести деконцентрацію. Але для центральної влади дуже зручна деконцентрація. Вона воліє призначати чиновників скрізь, щоб забезпечити контроль, і щоб вони звітували перед Центром. У цьому сенсі показовий адміністративно-територіальний закон, який зараз готується в Болгарії. Там сказано, що Міністерство охорони здоров'я хоче провести щось на зразок деконцентрації: воно збирається організовувати округи, сектори – що досі не створено. Якщо говорити про Україну, тут хочуть зробити так: Київ – Донецьк... я маю на увазі Краматорськ, зараз, – і потім громади. Вони можуть поділити область на чотири госпітальних округи. Цього не можна робити, тому що область розділять на чотири частини. А повинні погоджувати з адміністративною структурою, як Закон наказав.

Що виходить. Міністерство охорони здоров'я створює чотири округи. Слідом за ним іде Міністерство юстиції і створює вісім окружних судових адміністрацій. Ще якесь міністерство створює шість своїх округів. У результаті люди просто заплутаються – що, де і як працює. Бо, якби це залежало від мене, я б у першу чергу провів адміністративно-територіальну реформу. А потім – всі інші секторні реформи.

- Вчора Стокоз – іронічно – запропонував спробувати одночасно здійснити 18 реформ...

- Ніхто не може цього зробити. У Німеччині не можуть зробити, у Франції. Ніяка держава не може цього зробити. Тільки ми, Східна Європа, можемо.

***

Куди ж нам подітися? Цивілізація наздоганяючого розвитку.

Михайло Бублик, Сєверодонецьк