Законопроєкт про референдум: Венеційка дала відмашку?

Про дуже серйозні наміри нової влади ухвалити закон про референдум Укрінформ уже писав.  Законопроєкт мав бути винесений на розгляд ще на попередній сесії, але через інші, ургентні, проєкти законів був відкладений. І ось днями надійшов висновок Венеційської комісії, яка почала розгляд проєкту ще навесні.

Висновки Венеційської комісії (далі - ВК) мають бути своєрідною відмашкою для депутатського корпусу, що можна продовжувати роботу.

Ми б поділили висновки ВК на такі категорії: технічні (процедурні) зауваження (про синхронізацію положень законопроєкту з іншими законами; норми про електронне голосування), політичні зауваження (про роль парламенту в референдумі та терміни для збирання підписів на референдум за народною ініціативою, обов’язкову перевірку цих підписів)  та трендові (ВК пропонує звернути увагу на зручності для людей з обмеженими можливостями, на недопущення обмежень для ЗМІ та можливостей агітації). Ми звернулись до експертів-конституціоналістів з проханням  прокоментувати та розшифрувати найбільш суттєві зауваження Венеційської комісії.

Нас цікавило: чи є позитивом така швидка (через два місяці) реакція на проєкт з боку ВК? Що з висновків комісії, адресованих законодавцям, є, образно кажучи, “прямою мовою”, а що натяком? Чи доживуть правки Венеційки до другого читання законопроєкту?

Ось що з цього приводу сказали експерти.

ВЕНЕЦІЙСЬКА КОМІСІЯ НАТЯКНУЛА, ЩО НЕ ПОТРІБНО ПОСПІШАТИ

Олександр Черненко, експерт з виборчого права, народний депутат України 8 скликання

- Із проєктом закону про референдум ця монобільшість довго запрягала, але швидко поїхала. Так само швидко отримали висновок ВК.

На що у висновках Венеційка звертає увагу? На норму щодо електронного голосування. Експерти і під час обговорення проєкту закону скептично про неї висловлювалися, але вона була проголосована. Втім, на мою думку, не готова країна ані технологічно, ані політично до запровадження нових технологій. Бо тоді виникає велика небезпека порушення таємниці голосування, втручання в електронну систему, кібернебезпеки і втрати контролю над самою процедурою голосування.

Якщо ти голосуєш не на дільниці, а будь де, ми не знаємо, чи стоїть над тобою начальник чи хтось з купюрою в 500 гривень, чи ти не віддав свій пароль від електронної системи голосування.

Поки систему не буде протестовано, вивчено, поки не буде створено іншої політичної культури, то технології такого голосування передчасні. ВК натякнула, що не потрібно поспішати. І хоч партія влади заточена на діджиталізацію, але ж важливо розуміти суть виборчих процесів.

Коли ми говоримо про предмет референдуму, то там (у тексті законопроєкту — ред.) є референдум щодо зупинки положень законодавства або окремих частин законодавства. Або, як вони кажуть, “референдум з питань загального значення”. Це дуже широка й розмита категорія. Що таке “питання загального значення”? Закон на це відповіді не дає. ВК логічно вказує, що це має бути деталізовано та розшифровано. Бо те, як це подано в проєкті закону, відкриває широкий простір для трактувань - чи є те чи інше питання питанням загальнодержавного значення?

Логічним є зауваження щодо терміну збирання підписів щодо питань референдуму. Проєктом на це відводиться два місяці, причому підписів має бути три мільйони! Тобто протягом дня треба збирати по 50 тисяч підписів. Наскільки ініціативна група здатна зібрати 50 тисяч підписів у день? Плюс десять днів відводиться на перевірку в ЦВК, це також мало.

Ми розуміємо, що цей процес не має бути нескінченним. Але, якщо ми говоримо про серйозну перевірку - із запитами в МВС, з відповідями, то десять днів замало, і це відкриває можливості для фальсифікацій. ЦВК просто не матиме часу - і на це вказує ВК.

Є там (у висновках ВК - ред.) пункт про рівні можливості для “прихильників” та “противників” (змін, які має узаконити референдум -ред.) щодо їх участі в комісіях.

Поясню. За проєктом закону, є ініціативна група, а є партії, які реєструються або як прихильники, або як противники референдуму. Представники ініціативної групи та представники парламентських партій включаються в комісію автоматично. А інші партії, які зареєстровані, як прихильники та противники, йдуть по жеребкуванню. Теоретично може статися таке, що в комісіях не будуть представлені партії (їм не випаде жереб), які не будуть прихильниками референдуму. І тоді комісії будуть необ’єктивними.

ВК вказує, що потрібне рівне представництво в комісіях як прихильників, так і противників.

Щодо фінансування. ВК вказує, що закон про референдум має бути гармонізований з іншими законами. Бо, якщо в законі про фінансування політпартій є низка заборон (щодо використання коштів закордонного походження, чи грошей тих людей, які звинувачені в корупції), то логічно, щоб такі речі були віддзеркалені і в законі про референдум.

Є зауваження ВК щодо того, що проєктом закону парламент абсолютно виключений і з процесу підготовки референдуму, і з процесу імплементації його результатів. Включення чи не включення парламенту в підготовку референдуму – питання дискусійне. Втім, європейська практика свідчить: парламенти в референдумах задіяні. А у нас сьогодні задіяні ЦВК, президент, Конституційний суд, а ВР - виключена. Тож нам правильно радять посилити роль Верховної Ради... 

Бо сьогодні так виглядає, що рішення, ухвалене на референдумі, не вимагає жодних додаткових імплементацій. І тут є велика небезпека, що якщо референдум буде маніпулятивний, то на ньому прийматимуться речі, за які парламент ніколи б не проголосував.

Парламент не можна усувати від таких питань, як зміна до Конституції, зупинка законів чи інших питань загальнодержавного значення. Бо це може бути кроком до узурпації влади через референдум, і всі незмінні лідери пострадянського простору: Лукашенко, Назарбаєв, Путін - збільшували собі повноваження та строки через референдуми, результати яких не потребували імплементації.

Це все дуже слушні зауваження і технічні (голосування, імплементація, електронні вибори), і політичні, світоглядні. І якщо їх не врахувати, то референдум може стати небезпечним наступом на демократію.

ВИЛУЧАТИ З КОМПЕТЕНЦІЇ ПАРЛАМЕНТУ СЕРЙОЗНІ ПИТАННЯ, НЕ ВНОСЯЧИ ЗМІН ДО КОНСТИТУЦІЇ, НЕ МОЖНА

Юрій Ключковський, експерт з виборчого права:

- Венеційська комісія дещо ліберальна щодо референдумів. Я думаю, що певною мірою такий лібералізм нам потрібен. Але навіть в межах того лібералізму вони звернули увагу на одну річ, яка у нас не шанується. Вони поставили під сумнів норму проєкту закону про референдум - що таке “питання загального значення”.  

ВК кілька років тому ухвалила  так званий Кодекс належної практики щодо референдумів (подібний Кодекс щодо виборчих процесів вважається еталонним документом Ради Європи). І там написано, що питання в загальній постановці не можуть виноситися на вирішальний референдум. Він може бути тільки консультативним. Тому що вирішальний референдум не потребує ніякого додаткового рішення, щоб результати референдуму виконувалися. А це означає, що це має бути нормативний акт, бо результат референдуму (якщо він не консультативний) слід виконувати у конкретній правовій формі, тож його слід розробити та прийняти. ВК каже: слід з’ясувати, що з цим “питанням загального значення” робити.

Якою буде юридична сила референдуму, якщо його запровадять? Кодекс належної практики передбачає, що кожного разу у референдумах за народною ініціативою парламент має право висловити свою точку зору з цього приводу. Більше того, передбачається, що рішення, ухвалене на референдумі, може бути змінене парламентом. Не відразу, але за якийсь період часу. Бо часто те, що виноситься на референдум загальнонародної ініціативи, - це питання компетенції парламенту. І вилучати з компетенції парламенту серйозні питання, не вносячи змін до Конституції, не можна.

А ще в пропонованому проекті дуже наплутали з “прихильниками” та “опонентами” референдуму. І я не розумію, чому будь-яка громадська організація може бути учасником референдуму? Як, наприклад, товариство мисливців та рибалок може бути учасником референдуму з питань, скажімо, конституційного забезпечення? Яке їхнє відношення до таких питань?

Тому і не повинна мати своєї точки зору з цих питань така організація. Окрема людина може, організація – ні. Якщо якась організація займається бджільництвом, так само вона не може лізти в питання зміни адміністративно-територіального устрою. Не може будь-яка громадська організація, яких у нас десятки тисяч, бути учасником референдуму!

А уявіть собі, як потім розібратися, хто там прихильник, а хто опонент референдуму? І кожен повинен мати права, виступати, бути представленим в комісії... Маніпуляцій може бути дуже багато. Для чого відкривати таку скриньку Пандори? Громадські організації не передбачені для вирішення таких питань. Це питання політичних партій.

Далі, слід розібратися із фінансуванням. Чесно кажучи, я не розумію послідовності, яку пропонує законодавець. Ну зареєстрували ініціативну групу, і вже ведуть агітацію. Яку агітацію? Ще референдуму нема. Ще трьох мільйонів підписів наразі нема і невідомо, чи будуть, а вони вже агітують! Це ж не вибори, не голосування. Три мільйони - це не результат голосування, це результат внутрішнього переконання, внутрішньої потреби.

Законодавці обіцяли, що не будуть втручатися в питання внутрішнього конституційного контролю, що це питання внутрішньої політики. Але, чесно кажучи, те, як там виписаний конституційний контроль - просто насмішка. Там немає контролю, там так: захоче президент - звернеться до КС, не захоче – не звернеться. Якщо президент захоче винести неконституційне питання на референдум, він може не звертатися в КС.

Тоді виникає питання: а якщо ми по Криму захочемо винести питання, то що можна виносити? Бо КС такого питання не пропустить, адже Крим - невід’ємна частина території України, і відняти її не можна. А якщо не звертатися до КС, то питання можна винести на референдум і потім сказати: то народ захотів. Такі речі є небезпечними.

ФАКТ ІСНУВАННЯ ВИСНОВКІВ ВК ДЛЯ АВТОРІВ ВАЖЛИВІШИЙ, АНІЖ ЗМІСТ ВИСНОВКІВ

Олександр Барабаш, віце-президент Асоціації народних депутатів:

- Рішення ВК всі сприймають по-різному. Воно дуже неоднозначне. Я бачу там схвалення проєкту з певними зауваженнями. І мені здається, що сам факт існування висновків ВК для авторів (законопроєкту- ред) важливіший, аніж зміст висновків. ВК йшла за спрощеною процедурою розгляду проєкту, а висновки будуть підтверджені на загальній сесії пізніше. І, скажімо, за обережними формулюваннями “за” схваленням “венеційки” є кілька  “але”… І я думаю, що законодавці цих кілька “але” врахують у законі.

Мої зауваження про доступність референдуму (невелика кількість підписів) та його обов’язкову силу ВК не враховувала, бо вони не є загальною практикою в європейських країнах. Не в усіх країнах стала нормою правової культури обов’язковість референдуму, як влади народу. Це є в Швейцарії, ще в деяких країнах, але це не є загальною практикою. А у нас це записано в КС, і авторами подається як нове слово у народовладді. Хоча насправді народовладдя згортається. Там же чітко написано, що слід уточнити роль парламенту - до референдуму і після нього. І не лише парламенту, а й інших органів влади. Виходить, що референдум за народною ініціативою стає лише консультативним.

Я погоджуюся, що питання, які виносяться на референдум, можуть нести ризики. Але, якщо ми не приймаємо його результат, як документ юридичної сили, не треба казати про народовладдя. Ну, консультація народу, але влади нема! Це по-іншому називається. Це - участь народу у державних справах, свобода слова і думки, право подання петицій, але це не влада. Влада -  це коли ухвалюють рішення, які виконуються. Але ВК керується не положеннями нашої Конституції, де народ є джерелом влади, вона керується загальноприйнятими нормами. А в більшості країн референдум не є остаточною крапкою, а є дорадчим механізмом.

У висновках ВК звертає на себе увагу норма про перевірку підписів. Вони натякають, що, якщо ви не можете три мільйони перевірити, то, може, три мільйони забагато?! Навіть сто тисяч важко перевірити. Перевірка - складний механізм, який треба робити вибірково. Пропозиція ВК щодо перевірки – тонкий натяк, що підписів має бути стільки, щоб їх можна було перевірити.

ВК МОЖЕ ОЦІНЮВАТИ ПРОЄКТ ПРО РЕФЕРЕНДУМ, АЛЕ НЕ В ЗМОЗІ ОЦІНЮВАТИ СТАН СУСПІЛЬСТВА, В ЯКОМУ ЙОГО ХОЧУТЬ ПРОВЕСТИ

Валерій Димов, директор центру суспільно-інформаційних технологій «Форум»:

-У мене неоднозначна оцінка цього висновку. Зрозуміло, що ВК переважно схвально оцінила законопроєкт, сказала, що він набагато якісніший за той, що був 2013-го року. ВК вказала на ризики з юридичної, правової, конституціональної точки зору. Вона завжди аналізує законодавчі акти на предмет узгодження з іншими законами цієї країни, закон якої розглядає.

Моя політична філософська оцінка проєкту така. Мені як аналітику та громадянину важливо: в чиїх руках такий інструмент як референдум. Бо Україна перебуває в транзитному стані. Маємо враховувати, що в Україні триває війна, що вона - в перехідному пост-тоталітарному стані, враховувати, що в України окупована частина території, частина інформаційного простору. Маємо враховувати те, що у нас насправді несталі державні інституції та була зруйнована довіра до них.

Коли ідеологи законопроєкту кажуть, що, мовляв, ми не можемо боятися референдуму, бо у нас є КС, то я відповідаю: коли Президент розпускав парламент на підставі його низького рейтингу, то КС  умив руки, сказавши, що у нас інституційний спір, тому включається 5 стаття (Конституції -ред.), що це питання має вирішити народ.

І нагадаю, що минулого року при розпуску Ради було проведено опитування, відповідно до якого близько 60% процентів громадян вважало, що можна не виконувати рішення КС, якщо воно буде на захист українського парламенту.

Ми опинилися в ситуації, коли сам скальпель у явно невизначених руках. Коли мені говорять, що оцінка проєкту залежить від точки зору - чи склянка наполовину повна, чи наполовину порожня, я зауважую, що дещо залежить від температури склянки, від вмісту, вона може тріснути, коли наливають. Я розумію, що можна створити будь-який чіткий документ, де буде добре виписаний референдум, будуть розраховані всі нюанси, але ВК може оцінювати документ та не в змозі оцінювати стан суспільства, в якому хочуть провести референдум.

Це правові умови, в яких живе транзитна Україна. Досконалий інструмент референдуму може принести протилежні результати. Україна - не Північна Корея, але вона і не Швейцарія. Ми в транзиті від країни, яка не мала державності, до країни, яка має суверенних в кордонах і своїх правах громадян.

Тому у мене серйозні побоювання щодо того, що закон може легітимізувати розкол країни та слугувати інтересам Росії та проросійських сил.

Уявімо питання (на кшталт того, що було у Брекзіті), коли результати покажуть 55 на 45, але матимемо різні результати в різних регіонах. Хіба політичні сили, які орієнтуються на Кремль, не будуть використовувати ці полярні погляди задля розколу України? Хіба не будуть вони розколювати громаду у кожному містечку, бо на них будуть спекулювати? І хіба ви не можете припустити, що КС знову захоче умити руки, сказавши: нехай народ вирішує? Хіба в таких випадках влада не зможе виписати собі індульгенцію на кроки капітуляції, сказавши, мовляв, народ вирішив за них? Тож ми матимемо серйозні проблеми...

Лана Самохвалова, Київ