По економічній кризі – новим міністерством. За яких умов ідея спрацює?
Щойно Укрінформ взявся за аналіз перспектив відновлення окремого аграрного міністерства, як Уряд оголосив про нові зміни своєї структури. Й на відміну від “реінкарнації” Мінагропроду, про що чиновники, політики та експерти лише дискутують, рішення про створення Міністерства з питань стратегічних галузей промисловості вже ухвалено – буквально за кілька днів по призначенню віцепрем’єра Олега Уруського, який і очолить відомство. Яким воно буде? Про це, схоже, наразі ніхто достеменно не знає. Навіть конкретний перелік “стратегічних галузей”, за розвиток яких воно відповідатиме, не затверджено. Тож про його структуру, функціонал і завдання можна лише здогадуватися...
Застереження і сподівання. Замість прологу
А ось пов’язані зі створенням міністерства організаційні проблеми цілком очевидні. Говоримо про них, зокрема, й виходячи з аналізу експертних думок та оцінок, висловлених стейкхолдерами при обговоренні можливостей відновлення аграрного міністерства.
Перше і головне: необхідність посеред бюджетного року вносити зміни до Держкошторису. Хоча об’єктивно шанси на відкриття фінансування у цьому випадку набагато вищі (приміром, за рахунок перерозподілу бюджету Мінекономрозвитку). З огляду, скажімо, на “кровну зацікавленість” Уряду і плачевний стан вітчизняної промисловості, яка, на відміну від АПК, не має запасу міцності. Тож кожен місяць зволікання – то чергові відсотки її падіння. А також збереження “корупційного статус-кво” – приміром, в оборонно-промисловому комплексі.
Друге: потенційні кадрові проблеми. Буде складно знайти хороших фахівців – через неконкурентний рівень заробітних плат чиновників нижньої і середньої ланок. Завдяки яким “аргументам” їх можна буде залучити із приватного сектора – питання.
Третє: визначення тих, хто опікуватиметься підготовкою реформи. Мова не про “глашатаїв” ідей і гасел. А про виконавців непомітної непрофесійним оком “рутини” – обґрунтування структури, підготовки штатних розписів, визначення функціоналу й завдань департаментів, відділів і окремих спеціалістів. Використання для цього частини співробітників Мінекономрозвитку загрожує виконанню їхніх основних обов’язків. Що за теперішньої економічної скрути може зашкодити...
З іншого боку, варто говорити і про неабиякі перспективи. Оскільки міністерство створюватиметься “з нуля”, маємо більше можливостей “для маневру”. А отже – шанси на формування по-справжньому сучасного, бюрократично не зашореного й технологічного центрального органу виконавчої влади доволі високі. Були б політична воля й бажання. Ну і кошти. Аби таки долучити до роботи у відомстві професіоналів...
“Стратегічне” міністерство: від ідеї – до... (до чого, розберімося разом)
"Мета ухвалення акта – утворення органу, відповідального за забезпечення і реалізацію державної промислової політики у сферах розвитку стратегічних галузей промисловості", – йдеться в затвердженій 22 липня постанові Уряду. Одним із завдань новоствореного органу Олег Уруський назвав залучення до роботи “у стратегічних галузях промисловості 500 тисяч людей із високою зарплатою". Термін – до 2024 року. Інші цілі й завдання, за словами урядовця, такі:
- значне збільшення бюджетних надходжень та зборів до держфондів із 2021 року;
- щорічне збільшення, починаючи із 2021-го, відрахувань до Держбюджету (орієнтовно від 3 мільярдів гривень) за рахунок додаткового мультиплікаційного ефекту у стратегічних галузях;
- зростання ВВП до 5% щороку;
- збільшення частки обробних галузей у загальній структурі економіки до 20%. Це вже до 2024 року.
При цьому, як вище зазначалося, переліку підвідомчих майбутньому міністерству галузей ще немає. У документах згадується лише про оборонно-промисловий комплекс. Власне, потребою навести лад у цій сфері й аргументували необхідність призначення “промислового” віцепрем’єра. Трохи більше дізналися з інтерв’ю Уруського від 17 липня.
“Ідею створити новий центральний орган виконавчої влади ініціювали багато експертів протягом багатьох років. Лейтмотивом була необхідність створити орган, який провадив би державну політику у сфері оборонно-промислового комплексу. Зрештою, були рішення РНБО. Проте, коли аналізувати досвід розвинених держав, на різних континентах – і в Європі, і в Азії, і в Північній Америці, – побачимо, що в системі уряду жодної країни немає органу зі словами у назві “оборонна промисловість”. Ми зрозуміли, що це викликатиме додаткові питання”, – пояснив віцепрем’єр. Водночас він дав зрозуміти, що лише ОПК сфера повноважень майбутнього міністерства не обмежиться.
Йтиметься про гнучку структуру, спроможну “підставити плече” будь-якій галузі, значення і впливи (чи проблеми) якої посилюватимуться у той чи інший період. “Держава сьогодні вважатиме стратегічними одні галузі (зараз, наприклад, це оборонно-промисловий комплекс, згідно з чинним указом президента), завтра – інші – машинобудування чи металургія, або ж хімічна промисловість. Можуть змінюватися завдання, під них можна підібрати відповідний штат людей із фокусом саме на цей стратегічний напрямок”, – розповів Олег Уруський.
Цим урядовець і пояснив відмову від поновлення в повному обсязі Міністерства промислової політики. “Вважаю це недоцільним. Ми не можемо рухати все одночасно”, – наголосив віцепрем’єр і запевнив: пріоритетність державної підтримки й фінансування одних галузей промисловості зовсім не означає, що це робитимуть за рахунок і на збиток іншим. Говорячи про конкретні структури, що перейдуть під оруду стратегічно-промислового міністерства, Уруський назвав Державне космічне агентство, Держслужбу експортного контролю і Державний концерн “Укроборонпром”. Передовсім, анонсувавши радикальне реформування останнього...
Із обраною моделлю підтримки промисловості погоджуються не всі. Чому?
Опитані Укрінформом економісти оптимізму урядовців наразі не поділяють. На їхню думку, на особливий ефект від роботи “стратегічного” відомства розраховувати не варто. В чому ми вже могли переконатися за часів існування Міністерства промислової політики. Зате створення нової надбудови – то додаткові ризики. Зокрема, ймовірність невиправданих преференцій “для обраних” і створення перепон “для чужих”.
“Хтось із видатних економістів слушно зауважив: якщо створити “міністерство Сахари”, незабаром там почнуться проблеми з піском, – каже старший економіст Центру соціально-економічних досліджень “Кейс-Україна” Володимир Дубровський. – Намагатися розвивати промисловість у 21-му сторіччі – те саме, що розвивати сільське господарство у 19-му. Тобто, які б ми структури не створювали, промисловість розвиватиметься сама по собі, йтиме своїм шляхом. Вона ніколи не стане драйвером для всієї України. Це вже не 20-е сторіччя. А дехто, на жаль, і досі мислить тодішніми категоріями. І втілює (за радянськими лекалами) застарілі ідеї під тиском промислового лобі, що збереглося з радянських часів”. Скажімо, експерт вважає неправильним сам підхід до визначення “стратегічних галузей”. І пояснює: з економічної точки зору стратегічними є виключно інфраструктурні сегменти. Бо їхні проблеми – зупинки й аварії – завдають більшої шкоди країні і споживачам, ніж власникам. Приклади: від’єднання електрики, газопостачання, припинення залізничного сполучення. “Інтерес” і завдання держави – приділяти цим галузям посилену увагу і створювати для них особливі режими. Тим більше – під час війни. Але так чи інакше ці функції вже виконує Міністерство інфраструктури”, – нагадує пан Дубровський.
“До того ж, міністерство – це орган, який розробляє політику в певній сфері, – додає старший економіст Центру економічної стратегії Дмитро Горюнов. – Структура міністерств у більшості держав вибудовується з урахуванням особливостей окремих ринків – монополій, зовнішніх ефектів, обмежених ресурсів і так далі. Тобто, йдеться про вади ринку – ситуації й обставини, за яких він належним чином не працює, потерпаючи від перекосів. Тож держава і має втручатися, щоб його врегулювати. Для прикладу: Міністерство енергетики. Його завдання – мінімізація впливів на екологію, контроль розподілу надр, запобігання надмірній концентрації і природним монополіям. Й за подібними критеріями можна оцінити функціонал більшості центральних органів виконавчої влади. Промисловість же – класичний ринок, на якому є конкуренція – і внутрішня, й міжнародна. Тож, крім технічного регулювання, у цій сфері особливо контролювати немає чого”. А з технічним регулюванням, на думку експерта, може успішно впоратися й департамент, що працює у складі Мінекономрозвитку. Тож чи є сенс піднімати його рівень до міністерського?
Із тим, що з більшістю можливих завдань нового відомства можуть упоратися й підрозділи Мінекономрозвитку, які опікуються окремими галузями промислового виробництва, погоджується й ексвиконувач обов’язків міністра економіки, керівник з політичних питань у Київській школі економіки Павло Кухта. Інша справа, що проблема нинішнього економічного занепаду, на його думку, не лежить у площині держпідтримки промисловості. “Якби то була саме ця проблема, наша промисловість давно б уже “розвинулася”. Бо мала державну підтримку фактично упродовж усіх років незалежності. Майже увесь цей час олігархи, котрі переважно є власниками великої промисловості, по суті контролювали країну. Де все робилося на догоду їхньому бізнесу. Але “на виході” не маємо нічого: ні бізнесу олігархів, що фактично зруйнований, часто – збитковий, бо не може існувати без “вливань” та невиправданих преференцій від держави. Ні успішного державного сектору. Стару промисловість поступово втрачаємо. Нова ж з’являється виключно в рамках іноземних інвестицій. Там, де будують нові підприємства. Приміром, німецькі компанії, що починають розвивати у нас кластер автомобілебудування. Це – приклад конкурентної сучасної промисловості, яка розвивається без державних “подачок”, – каже пан Кухта.
Базовою причиною відсутності такого підходу й посиленого інтересу до України з боку інших потенційних інвесторів він вважає відсутність можливостей заробляти на капіталізації українських підприємств. Через нереформованість економіки, яка не має фінансової підтримки, й незахищені майнові права в нас відсутня конкуренція і фактично не працюють ринки у багатьох секторах. Тобто, самі по собі підприємства багато не коштують. Їхня ціна не зростає, а навіть падає. Крім того, в будь-який момент до інвестора можуть прийти рейдери і забрати його активи. Чи його за щось “покарають” правоохоронці. І створення одного чи навіть кількох міністерств цієї проблеми не розв’яже. “Якщо не захищені права власності, якщо немає фінансових ринків, якщо підприємства неможливо швидко продавати та купувати й заробляти на капіталізації, вкладатися у їх будівництво чи розвиток немає сенсу. А це вже – питання системних структурних реформ – в економіці, правоохоронній системі (про що останнім часом почали забувати), у правосудді. Власне, того, що порівняно недавно зробили у східноєвропейських країнах, економіка яких успішно розвивається. Приміром, у Словаччині і Польщі, в країнах де відбулися ліберальні реформи, промисловість на підйомі. Їхній експорт не сировинний, а, здебільшого, високотехнологічний. Й оскільки там можна заробляти на капіталізації, туди охоче йдуть і місцеві, й зарубіжні інвестори, які вкладають гроші, розбудовуючи нові виробництва”, – пояснює Павло Кухта.
Особливий статус ОПК. Замість епілогу.
Те ж стосується й “Укроборонпрому”, який, вочевидь, стане основним “активом” нового міністерства. “Звідкіля взяти гроші для модернізації підприємств галузі? Йдеться про мільярди доларів. Навіть якщо уявити, що їх зможе вкласти держава, чи принесе це очікуваний результат? Адже ми постійно переконуємося, що ефективність держінвестицій украй низька. Вкладення треба “відбити”. Та якщо половину коштів украдуть, інвестиції не окупляться ніколи. І ми просто вкотре “зариємо гроші в пісок”. Приватні ж інвестиції можливі лише за умови отримання вигоди від капіталізації”, – наголошує Кухта. Натомість, на думку економіста Володимира Дубровського, коли вже Міністерство стратегічних галузей промисловості таки вирішили створити, може, й справді йому варто сконцентруватися виключно на підтримці оборонних галузей, працюючи як елемент системи національної безпеки та оборони. “Якщо йдеться про те, що за суттю (без відображення у назві) це буде міністерство оборонної промисловості, космосу й високих технологій, можливо, такий підхід і виправдає себе в країні, що воює. Де ОПК має бути на особливому рахунку. Можливо, це допоможе своєчасно фінансувати важливі для нашого війська програми через розвиток оборонного замовлення, – наголошує пан Дубровський, – але, з іншого боку – цим вже опікується Міністерство оборони. При цьому, вважаю, учасниками оборонного замовлення не обов’язково мають бути лише вітчизняні підприємства. Якщо ми рухаємося до НАТО, то можна (і треба) узгоджувати відповідну політику із Альянсом. І це буде, до речі, дуже вигідним для вітчизняної промисловості, яка отримуватиме більше замовлень від багатих споживачів. Але йдеться, я так розумію, не зовсім про це...”.
Хоч би як там було, а за словами Дмитра Горюнова, для детальнішого аналізу урядової ініціативи все ж варто дочекатися конкретизації завдань, що стоятимуть перед новим міністерством. “Бо поки що аргументація, яку наводять, обґрунтовуючи його створення, стосується вищого рівня ухвалення рішень. Більшість анонсованих інструментів держпідтримки вимагає законодавчих змін, а не відомчих нормативних актів”, – підсумовує економічний експерт.
Владислав Обух, Київ
