23 червня Україна святкує День державної служби, яка позаминулого року відсвяткувала своє 100-річчя.
Але здається, що в останні роки її реформування вона зазнала змін, які мали б вимірюватися десятиліттями. Чи може українське чиновництво оздоровлюватися, оновлюватися швидше за українську державу? Чи український бюрократ став сучаснішим? Чи збільшилася довіра до держслужби? Ці питання ми адресували міністру Кабінету міністрів Олегу Немчінову.
- Реформа держслужби триває близько п’яти років, якщо йти від першої “післяреволюційної” концепції. Скажіть, чи змінився й як змінився образ українського держслужбовця?
- Ухвалення нової редакції Закону про державну службу запустило багато процесів, про які говорилося роками. Відкриті конкурси на державну службу серйозно оновили склад державних службовців. Але це не означає, що реформа на цьому була завершена. По її ходу вносилися зміни, починаючи від ініційованих поправок, які спочатку вивели з числа держслужбовців керівників місцевих державних адміністрацій, як обласних так і районних, і закінчуючи останніми змінами, які відбулися у вересні 2019 року, коли з’явилася стаття 87-1 (прописує додаткові підстави припинення державної служби окремих державних службовців за ініціативою суб'єкта призначення), до якої зараз дуже багато нарікань, як з боку експертного середовища, так і з боку наших європейських партнерів.
Звичайно, що досконалості нема меж і, власне, уряд Шмигаля буквально у минулу середу проголосував проєкт змін, який передбачає внесення змін до деяких законодавчих актів у частині унормування й удосконалення проходження державної служби. Мені здається, що якщо народні депутати підтримають цей урядовий законопроєкт, ми, звичайно, не будемо мати ідеальний документ, але, тим не менше, дуже багато речей, за які нас критикують експертне середовище та наші партнери, будуть зняті.
А якщо ви запитуєте, чи здатен український бюрократ вчитися та змінюватися, то я маю прекрасний кейс. Я працював в апараті Мінмолодьспорту з кількома досвідченими керівниками – скажімо так, ще, як модно було казати, старої закваски. Я хочу сказати, що кращих фахівців, у т.ч. в ІТ, я напевно не бачив. Якщо людина має досвід, фах і бажання, вона освоює дуже швидко всі інтерактивні технології й мобільні додатки та графічні редактори. Як людина, яка запроваджувала електронний документообіг у міністерстві (у нас в Мінмолодьспорті ще станом на початок 2019-го року ми перейшли повністю на електронний документообіг, папери лишалися тільки у вигляді скарг та звернень громадян), скажу, що люди начебто нетехнічні або старшого віку – насправді, це просто досвідчені держслужбовці, хто першими освоїли, власне, роботу з електронним документообігом.
- Реформу публічного адміністрування умовно чи хронологічно можна поділити на три етапи. Розробки проєкту реформи 2015 року та прийняття закону в 2016-му, зміни до проєкту в 2019-му. Зараз триває третій етап чи третя спроба, чи третій підхід. Як останні пропоновані зміни, до яких причетний нинішній Кабмін, покращать держуправління.
- У першу чергу, це внормування конкурсної процедури. Зокрема, ми пропонуємо відмовитися від статті 87-1. Це потребує широкої політичної дискусії, далі: визначення кількості переможців. Зараз, за змінами, пропонується визначати до п’яти осіб, ми ж пропонуємо все-таки обмежитися трьома. Це і питання проходження служби за контрактом, створення кадрового резерву держслужбовців, це питання можливості імплементації концепції реформування оплати державних службовців, яка зараз прив’язана до відносно невеликих посадових окладів і достатньо великих премій. Ми пропонуємо посадові оклади вирівняти і щоби у загальній структурі фонду оплати праці посадовий оклад був порядку 70%, а все решта – це вже були невеличкі якісь надбавки і премії, які б виплачувалися за виконання конкретних задач, можливо раз на квартал, можливо раз на рік.
- Коли ти приходиш до міністра на професійне свято, то не пасує говорити про недоліки. Але вже після перших двох питань – можна по-дружньому і порцію критики. Експерти, які активно брали участь у реформі два роки тому, визнавали – перезавантаження насправді не відбулося, апарати міністерств не реформовані. Ви згодні?
- Інститут державної служби у державі не може бути моментально перезавантаженим. Він повинен зберігати тяглість і можливість передавати інституційну пам’ять. І в даному випадку мені важко сказати – що мали на увазі експерти, тому що навіть запровадження посади держсекретарів міністерства у 2016-у році серйозно змінило модель прийняття рішень у центральних органах виконавчої влади. Якщо ви згадаєте засідання уряду Гройсмана, скільки було демаршів з боку міністрів, яких обурювало, що їх не послухалися, їм обрали не тих чи інших кандидатів. Мені здавалося, що це достатньо серйозно перезавантажило власне вищі щаблі державного управління. І треба віддати належне, що оцінки тоді були і «Сигми», й інших аудиторів – значно кращі, ніж щодо деяких новацій вересня 2019-го року.
- Конкурси відбуваються під своїх людей. Ви згодні?
- Це суб’єктивне питання. Наприклад, я хочу обрати людину, яка мені знайома: я з нею працював, я знаю її особисті якості, все інше, але таких людей може бути, ну, один-два-три, ну, чотири-п’ять. І це, як правило, топпосади, про які говориться у пресі. Насправді, державна служба – це величезний айсберг, де ми дивимося тільки на державних топслужбовців, яких є менше двох сотень, але є сотні тисяч держслужбовців у місцевих державних адміністраціях, територіальних органах центральних органів виконавчої влади. І там я не бачу великого ажіотажу: у нас по місяцю налічується від 29 до 30 тисяч вакансій на державній службі. Тож треба розділяти, де саме ми хочемо бачити перезавантаження.
Перезавантаження держслужби категорії «А» однозначно відбулося, тому що такі посади, у принципі, були запроваджені у тій редакції, яка є зараз заново. Звичайно, в регіонах стопроцентне оновлення навряд чи можливе, бо мені важко уявити, що ми раптом на рівні райдержадміністрацій знайдемо сто абсолютно нових людей, які у невеличкому районі візьмуть на себе функції місцевої адміністрації. Слід відштовхуватися від запитання – а чи вони потрібні на цьому рівні, чи треба все-таки закінчити процес децентралізації, щоб ці люди працювали в об’єднаних територіальних громадах, а громадянин був найменше зацікавлений у тому, щоб бачити держслужбовців. Тобто він звертався б до центру надання адміністративних послуг для вирішення своїх якихось локальних питань.
Я би хотів, щоб змінилася сама філософія (над цим працює уряд Шмигаля, і на цьому наголошує віцепрем’єр Федоров): все, що знає держава про громадянина, громадянин не повинен державі доводити. Тобто, якщо є дані про освіту, про майно і про все інше, треба просто забезпечити належний доступ до реєстрів, щоб громадянин не їздив за тими довідками кудись. От вже просто найбільш тривіальна фраза: як бабуся за 60 км поїде по довідку? А навіщо бабусі їхати по довідку, якщо держава і так про неї знає цю інформацію. Нам треба просто об’єднати правильно реєстри для того, щоб громадянин найменше стикався з держслужбовцем.
- Скажіть, чи стала держслужба хоч трохи престижнішою?
- Так, звичайно. Я скажу вам, що із запровадженням у 2017-у році нових директоратів та посад фахівців з питань реформ у міністерствах рівень піднявся. Оплата праці на цих посадах, завдяки цільовій надбавці, була і зараз з карантинним обмеженням у 47 тисяч лишається дуже привабливою. У докарантинний період було 60-70 тисяч гривень. Це при тому, що на той момент міністри мали 32-35 тисяч, то це, звичайно, підняло дуже сильно рейтинг. Є свої мінуси, бо вони створюють навіть певну конкуренцію для інших центральних органів виконавчої влади, тому що рівень заробітної плати на однакових посадах відрізняється. Але нова концепція, яку ми утворили, передбачає вирівнювання цих посад.
- Казали, що працівники нових директоратів з великими зарплатами і старі чиновники – одне одного недолюблюють саме через ці різниці.
- Це правда. Є певне нерозуміння. Мене запитують, чи взагалі виправдана ця ідея – співіснування старого і нового офісів. Але, не провівши експеримент, ми би не рухалися далі, натомість вже в 2018-19 роках у закон вносилися зміни, з’явилося більш гнучке трактування директоратів, що вони можуть не просто формувати політику і мати структурні підрозділи експертних груп, нові класифікатори посад, які зараз у нас закінчує формувати держслужба. Можливо, я би проводив реформу не в 10-ти з 18-ти міністерств, можливо я би експериментував у меншій кількості офісів, але тим не менше – реформу треба закінчувати, слід розділяти функцію формування політики у міністерствах від реалізації політики.
Багато хто закидає те, що, наприклад, в об’єднаному в попередньому уряді Мінкультмолодьспорті було створено багато центральних органів виконавчої влади. Насправді, якби відкинути доцільність взагалі об’єднання в такий монструозний орган, шлях обрання реалізації політики через агенції, інспекції та служби – він є правильним, тому що має бути невеличке міністерство з невеличким апаратом, де от ті самі експерти, фахівці з питань реформи, як зараз називаються, або експертні групи – формують політику, а реалізовувати їх мають відповідно підпорядковані органи, тому що не має Мінкульт займатися кожним заповідником, так само як Мінмолодьспорт – кожним стадіоном в Україні.
Те саме стосується, напевно, й інших підрозділів. Ви знаєте, що у Міністерстві охорони здоров’я виділена функція закупівлі, Національна служба здоров’я формує тарифи. Всім слід навчитися відділяти політичну складову і політичний тиск на персоналії, які реалізовували цю ідею, від тої правильної ідеї. А вона полягає у тому, щоби закінчити розділення політики і реалізації політики.
- Скажіть, які головні виклики для українського держслужбовця сьогодні?
- Не буду дуже оригінальним, це пандемія. Це в усіх сферах, починаючи від нових комунікативних здібностей, коли держслужбовець має комунікувати з відвідувачами чи просто зі своїми колегами по роботі з дотриманням соціальної дистанції, необхідного контролю, необхідних вимог, – і закінчуючи тим, що очна нарада у нас перейшла майже вся в інтерактивний режим. Тобто більшість державних службовців, особливо керівників, освоїли різноманітні додатки – відео, селектори, конференції, можливість працювати в чат-ботах тощо. Тобто, це зараз найголовніший виклик – виклик для тих органів, які знаходяться у перманентній реорганізації: ви знаєте, що міністерства об’єднувалися, зараз вони роз’єднуються, функції виділяються, це складний період; а для місцевих державних адміністрацій – це закінчення децентралізації, реформування райдержадміністрацій з подальшою їхньою ліквідацією, як рудименту, пострадянського елементу управління. Влада основна передається на місцях, а держава за собою залишає тільки розпорядчі функції та контрольні, так само це буде питання, і я дуже не люблю, коли спекулюють, що ми скорочуємо місцеві державні адміністрації.
Насправді кількість робочих місць, яка створюється в органах місцевого самоврядування на місцях, вона є напевно навіть і більшою, ніж ліквідовується в райдержадміністраціях. Гадаю, що фахівці, які мають відповідний фах, але, наприклад, виїжджають до нинішніх районних центрів з утворенням нових районів, знайдуть себе у новій системі органів влади.
- Я зустрічала два погляди на процес оновлення держслужби. Один потужний держслужбовець казав, що тут просто потрібна еволюція, зміна поколінь, інший вважає, що потрібні сильні лідери та кардинальне оновлення. Ви прихильник якого бачення?
- Я за еволюційний шлях, а точніше – я вірю в еволюцію, втім – я й за вдосконалення кадрових процедур і стратегій. Я з тих людей, хто пройшов серйозні випробування перед тим, як чогось досягали. Коли я переміг 29 грудня 2016 року на конкурсі на посаду державного секретаря Мінмолодьспорту, в мене за плечима вже було друге місце в конкурсі на державного секретаря Міністерства з питань тимчасово окупованих територій, друге місце на посаду державного секретаря Міністерства внутрішніх справ і друге місце на керівника Волноваської райдержадміністрації, коли ще проводилися конкурси на місцеві державні адміністрації. І я не вірю в те, що якби я переміг за сучасних умов на конкурсі, як людина, яка прийшла не з системи (на той момент я проходив службу, будучи керівником військово-цивільної адміністрації), і не був киянином, не був у певному якомусь колі – я не переконаний, що якби міністр, перебуваючи на політичній посаді, мав можливість обирати між переможцем, якого він не знає і, наприклад, керівником апарату, якого він знав, який позитивно себе зарекомендував, з яким він успішно працював, – що він обрав би мене.
Тому, власне, мені здається, що ми повинні дати можливість все-таки відносити всі елементи конкурсної процедури з дотриманням певних запобіжників від формального підходу до визначення переможців. Побачимо, як це сприйметься народними депутатами. В будь-якому випадку, процедура конкурсів буде вдосконалена, є кілька депутатських законопроєктів, є багато зауважень по тимчасовому порядку карантинних доборів на час пандемії, які у законі про зміни державного бюджету прописані, але тим не менше – я прихильник еволюційних змін, я вважаю, що ми повинні розвивати конкурсну процедуру.
Державна служба має бути престижною, забезпеченою і відкритою для того, щоб люди могли до неї приходити і за вільним конкурсом починати там з посад категорії «В», іти по посадах «Б» і чому б ні – до посади категорії «А».
- Наскільки управління держави залежить від моральності чиновника?
- Філософське питання. Дивіться, ми ж розділяємо питання реалізації (компетенція держслужби) від формування політики, чим має займатися представницька влада, а також політичні особи чи політичні посади, до яких я зараз належу. Мені здається, що звичайно – ми всі повинні дотримуватися певних моральних засад. А держслужбовець як людина, яка дає присягу державного службовця, ще й повинна нести відповідальність за свої ті чи інші правні чи протиправні дії.
Тому я вважаю, що мораль нікуди від нас не піде – і це питання внутрішнє, якщо людина здійснює якісь порушення, якраз-таки чинний Закон про державну службу чітко виписує процедуру – куди, як можна звертатися, оскаржувати такі правні чи протиправні дії.
Олена Мігачова, Київ
Фото Геннадія Мінченка