Оборонні закупівлі в Україні: робота над помилками

У Верховній Раді України триває робота з удосконалення проекту закону № 2398-д про оборонні закупівлі, народні депутати готові вже в березні цього року прийняти його в другому читанні та в цілому. Необхідно щоб при доопрацюванні цього важливого законопроекту були враховані всі системні недоліки, що мались раніше у сфері оборонних закупівель, особливо ті, що пов’язані з недосконалістю тендерних процедур, а також з відсутністю до цього часу інструментів стимулювання розвитку вітчизняними виробниками власних технологічних можливостей.

Ще донедавна, оборонні закупівлі проводились за закритими дверима, що створювало сприятливі умови для поширення корупції та неефективного використання бюджетних коштів. У результаті це, наряду з системним недофінансуванням оборонних потреб, стало одним із факторів погіршення оснащення Збройних сил України. Тому, з метою підвищення ефективності використання бюджетних коштів та боротьби з корупцією, у 2016 році Верховною Радою України було прийнято нові Закони "Про публічні закупівлі" та "Про особливості здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для гарантованого забезпечення потреб оборони", які були спрямовані на модернізацію процесу державних закупівель, та на те, щоб зробити його відкритим.

З того часу усі державні установи, які проводять закупівлі, повинні використовувати для цього відкриті електронні майданчики. Це забезпечує відкритість самого процесу, а також надає можливість залучати до торгів усіх можливих учасників, що, своєю чергою, сприяє чесній конкуренції та тому, що замовник отримує можливість вибору серед різних пропозицій.

Незважаючи на сучасність підходу та високі показники ефективності впровадженого механізму для державних закупівель взагалі, упродовж останніх років ведеться активна дискусія щодо його ефективності для здійснення саме оборонних закупівель. Наразі є впевненість в тому, що механізм закупівель потребує вдосконалення у питаннях оборонних закупівель з урахуванням усіх особливостей, що їм притаманні.

БАЛАНС ЦІНИ ТА ЗДОРОВОГО ГЛУЗДУ

Закон України "Про публічні закупівлі" визначає ціну (разом із додатковими витратами) у якості головного критерію відбору кандидатів на перемогу в тендері. Натомість ціна не завжди є визначальною для оборонних закупівель.

До участі у електронних торгах можуть бути допущені усі можливі кандидати, які у відповідності до закону подали необхідну документацію у визначені терміни. Для підприємств, допущених до торгів – а таким може бути, фактично, будь-яке підприємство – існує декларативне оголошення щодо параметрів, а далі основним параметром є ціна. З однієї сторони, цей принцип є гарним інструментом для забезпечення конкуренції у процесі закупівлі. Водночас, у випадку з закупівлями для потреб сектору оборони та безпеки, це може стати інструментом для різного роду маніпуляцій та зриву торгів, що може тягнути за собою дуже серйозні наслідки.

Враховуючи те, що для участі в електронних торгах можуть допускатись будь-які учасники виключно на підставі наданих документів, недобросовісні учасники, які пропонують свою продукцію, можуть надавати пропозицію із завідома завищеними параметрами та заниженою ціною. Таким чином, за результатами торгів такий учасник буде переможцем, але чи буде укладений договір на постачання та чи відповідатиме обладнання заявленим вимогам на практиці, в такому випадку є загадкою. Проведення повторних торгів займає час, а коли справа стосується питань оборони це може бути критичним фактором, особливо у період війни.

Зокрема, такі вади вітчизняного законодавства можуть бути використані з метою зриву реалізації програм, що є критичними для потреб оборони. Ворог, в рамках реалізації своєї гібридної стратегії може свідомо використовувати підставні компанії, які надаватимуть свої пропозиції, але у результаті не реалізовуватимуть їх. Дієвого механізму протидії цьому на сьогодні немає. Усі подібні ситуації можна вирішити виключно через суд, після проведених торгів.

Отже, діюча система державних закупівель потребує вдосконалення та запровадження проміжного етапу перевірки учасників на відповідність їх пропозиції заявленим умовам. Як варіант, у процесі закупівлі для потреб оборони, учасників можна зобов’язати проходити відомчі випробування з метою підтвердження тактико-технічних характеристик виробів, що у результаті дає дозвіл на участь у торгах. Наприклад у США до торгів допускаються лише сертифіковані виробники, які пройшли ряд серйозних перевірок по усій вертикалі контролю. Такий підхід дозволяє виключити можливість участі в поставках для війська ненадійних компаній.

В країнах НАТО, ЄС та окремих державах азійського та арабського ринків діють також суворі правила. На першому етапі допуску до участі в проекті претенденти надають фінансову звітність, звіти по працівниках і розробках, відгуки про аналогічні продані товари. Відповідний комітет у НАТО обирає серед усіх компаній ті, що на переконання членів комітету мають достатньо досвіду. Відібрані учасники торгів отримують "Запрошення до перемовин" (Invitation to Negotiate) – це є пропуском до участі в тендері, разом із яким запрошені отримують пакет документів, технічні вимоги й опис проекту. Замовник також визначає більшість критичних параметрів. Усі інші параметри залишаються на розсуд виконавця.

Після допуску компанії до участі в проекті, її пропозиція оцінюється за стобальною шкалою. Фактор ціни складає від 30 до 50% від загальної оцінки. Ще 20 – 30% нараховується за показники управління якістю (Quality Management) та гарантії якості (Quality Assurance): компанія має показати, якою системою якості вона керується, які матеріали використовує та чиї розробки. Ще 10% від оцінки становить сервіс – гарантійне обслуговування й можливість оновлення, нарощування можливостей зразка у перспективі. Таким чином, навіть якщо ціна буде високою, але виправданою, пропозиція має шанси на перемогу.

За такої схеми учасники тендеру надають не лише технічну документацію та сертифікати, а й опис усіх компонентів із вказівкою, де кожен був виготовлений. Залежно від ситуації, компанія може бути недопущена до участі в проекті, якщо умовами заборонені комплектуючі з окремих країн, як, наприклад, результат дії санкцій.

Наступним етапом компанія-переможець тендеру має укласти угоду із замовником. Перш ніж це відбудеться, компанія має дати гарантію виконання зобов’язань (Performance Bond). Переможець отримує авансом частину суми контракту, а решта коштів заморожується до повного виконання контракту.

Третій етап – контроль якості з боку замовника на всіх етапах розробки. Коли готове обладнання надходить до клієнта, проводяться заводські випробування – аби переконатися, що фактичні параметри відповідають тим, що були заявлені. Лише після того, як усе перевірено, підписується "Акт про остаточне приймання" (Final Acceptance Act). І лише це дає змогу розморозити основну частину коштів, що передбачені на оплату робіт в рамках контракту і виконавець їх може отримати.

ТАЄМНІСТЬ – НЕ НА КОРИСТЬ

Обмежений доступ до інформації та присвоєння їй різних грифів є ще одним проблемним питанням, що виникає під час оборонних закупівель. Зокрема, відсутність інформації щодо технічних вимог, унеможливлює створення продукції військового призначення. Без відкриття доступу до технічної інформації затребуваного продукту, впровадження відомчих випробувань для підтвердження тактико-технічних характеристик є марним, оскільки жоден з виробників не зможе підготувати своє обладнання таким чином, щоб воно могло подолати усі перешкоди та бути здатним виконати усі завдання. Як не крути, а для оцінки власних можливостей та попередньої підготовки зразка необхідна певна вихідна інформація.

Крім цього, відповідно до Закону України "Про публічні закупівлі" інформація щодо проведення закупівлі передбачає оприлюднення тендерної документації, в якій розкриваються якісні та кількісні характеристики предмету торгів. Таким чином інформація стає доступною для усіх зацікавлених учасників лише за короткий період до фактичного початку торгів, а цього зовсім не достатньо для правильної оцінки тендерних пропозицій та оцінки виробниками власних можливостей.

Отже, удосконалення процесу оборонних закупівель обов’язково повинно супроводжуватись вирішенням питання доступу до інформації, яка за старою радянською традицію має гриф з обмеженим доступом. Без вирішення цього питання будь-які інші спроби вдосконалення процесу закупівель для потреб оборони можуть бути марними.

В ПРІОРИТЕТІ НАЦІОНАЛЬНИЙ ВИРОБНИК

З точки зору закону для замовника пріоритетом є вибір найбільш економічно вигідної пропозиції. Натомість виключно такий підхід та неврахування необхідності стимулювання розвитку вітчизняних компаній може в перспективі призвести до повної залежності від великих іноземних виробників. А це є послаблюючим фактором у питаннях оборони.

На сьогодні закони, що регулюють державні оборонні закупівлі жодним чином не захищають національного виробника. Звісно, мова не йде про повну орієнтацію на власного виробника із жорстким відсіканням іноземних постачальників, але так чи інакше національний виробник повинен отримувати підтримку на державному рівні з огляду на важливість підтримання та нарощування власних технологічних спроможностей.

Тут варто звернути увагу на іноземний досвід. Одним з прикладів компромісного вирішення цієї проблеми може слугувати досвід переозброєння артилерійських підрозділів Збройних Сил Республіки Польща. Програма створення самохідної артилерійської системи «Краб», передбачає постачання комплектуючих іноземного виробництва з подальшою локалізацією виробництва на території Польщі. У результаті польською компанією  HSW (Huta Stalowa Wola) було освоєно ліцензійне виробництво стволів, що використовувались на британських САУ AS-90. Натомість шасі для САУ закуповується південнокорейського виробництва, оскільки національний виробник не зміг забезпечити постачання продукту, який би відповідав усім вимогам.

У якості ще одного прикладу можна навести програму переоснащення Збройних Сил Сполученого Королівства сучасними багатоцільовим бронетранспортерами BOXER виробництва німецької компанії Rheinmetall. У результаті довгих переговорів було досягнуто домовленості щодо часткової локалізації виробництва бронетранспортерів на території Сполученого Королівства. Таким чином, угодою передбачено, що 60 % компонентів бронетранспортера буде вироблятися у Великій Британії.

Таким чином країни забезпечують свої збройні сили та інші формування сучасною технікою, водночас забезпечуючи збереження та розвиток технологічних можливостей на власній території, зростання промислового виробництва та створення нових робочих місць для власних громадян.

Відсутність в українському законодавстві норм, які б забезпечували підтримку національних виробників є серйозною вадою. Масова закупівля іноземної продукції, не лише демотивує власного виробника, але й вбиває науково-технічний потенціал країни. А це може потягнути за собою набагато серйозніші економічні наслідки. Вже зараз виробники оборонної продукції відчувають брак висококваліфікованих кадрів, які перетікають в інші галузі, а що найгірше – в інші країни, де умови для роботи є більш привабливими.

У подальшому така ситуація може знищити цілі напрями оборонної промисловості, призвести до відтоку наукових кадрів та вимушеного переходу закупівель оборонної продукції від іноземних оборонних компаній.

Окрім цього залежність оборони від продукції іноземного походження є серйозною загрозою для спроможності держави забезпечити всі потреби власних збройних сил, особливо при веденні тривалих бойових дій, а також в умовах дій різноманітних торгівельних обмежень. Не слід також забувати, що використання «чужих» продуктів оборонного призначення не дає 100-відсоткової гарантії того, що вони не втратять своїх властивостей в разі необхідності їх використання проти армії країни-постачальника.

Зважаючи на це, оборонні закупівлі повинні базуватись не тільки на принципах економічної вигоди, а й на відповідності національним інтересам держави.

СТВОРИТИ ФУНДАМЕНТ ОБОРОНОЗДАТНОСТІ

Отож, у ВР України триває робота з удосконалення проекту закону № 2398-д про оборонні закупівлі, народні депутати готові вже в березні цього року прийняти його в другому читанні та цілому. Необхідно щоб при допрацюванні цього важливого законопроекту були враховані всі системні недоліки, що мались раніше у сфері оборонних закупівель, особливо ті, що пов’язані з недосконалістю тендерних процедур, а також з відсутністю до цього часу інструментів стимулювання розвитку вітчизняними виробниками власних технологічних можливостей.

Новий законопроект про оборонні закупівлі, ухвалений Верховною Радою України в першому читанні, вже готовий до подальшого розгляду в сесійному режимі. Наразі ще є час для того, щоб прибрати ті вади, що заважають забезпечувати українське військо вчасно і саме тим, що йому необхідно. Крім того, важливо створити умови для технологічного зростання української оборонної промисловості, а для початку – просто призупинити відтік найбільш кваліфікованих, креативних та конкурентоздатних кадрів. Дуже важливо, щоб цей Закон дійсно став фундаментом обороноздатності країни, боєздатності війська та технологічного зростання оборонної промисловості.

Прийняття нового закону стане лише початком для продовження подальшої роботи щодо налагодження механізму оборонних закупівель, адже попереду буде ще робота по приведенню цілої низки підзаконних нормативно-правових актів у відповідність до нього, в тому числі і постанов Кабінету міністрів. Втім через війну, що триває на Сході, буд-яке зволікання є неприпустимим, ухвалення цих законів має відбутися якнайшвидше.

Валерій Рябих, Defence Express

* Точка зору автора може не збігатися з позицією агентства