Подвійне громадянство... Позбавлення громадянства. Ця тема надто чутлива для воюючої країни, в якої анексували частину території під гаслом захисту прав громадян.

Новим імпульсом для громадської та політичної дискусії про це стало оприлюднення відео, на якому українські громадяни – мешканці Закарпаття отримують друге громадянство у консульстві Угорщини.

Багатьом людям, які жертвують на армію, було неприємно чути зачитування присяги українцями іншій державі. Але якщо поглянути на проблему тверезо. Заборони на друге громадянство нема. З іншого боку, якщо ми ініціюємо переслідування тих, хто таке громадянство має, чи ми готові будемо карати однаково представників еліт, політиків, бізнесменів, які часом отримують другий паспорт, просто користуючись привілеєм інвестора. Ми вирішили обговорити ці питання із юристом-науковцем, дослідником питань подвійного громадянства Ольгою Поєдинок.

- Ольго Романівно, якою є практика громадянства в країнах ЄС?

- Єдиної практики щодо подвійного громадянства немає. Кожна держава сама визначає своє ставлення до цього явища. Деякі держави намагаються скоротити випадки подвійного громадянства, принаймні якось на них реагують. Інші держави сприймають це як об'єктивну реальність і навіть не намагаються обмежувати кількість додаткових іноземних громадянств, які може мати громадянин відповідної держави.

Чи варто Україні забороняти подвійне або множинне громадянство? Моя відповідь швидше була б негативною, адже в українському законодавстві закріплено цілком нормальний підхід: це принцип єдиного громадянства, який передбачає, що громадянин України, який має додатково одне чи два іноземних громадянства, у правових відносинах з Україною буде вважатися винятково її громадянином. Принцип єдиного громадянства зафіксований у ст.4 Конституції України. Утім, тлумачення цієї статті Конституційним Судом немає, а це положення деталізується у Законі України «Про громадянство України». Цей принцип, по-перше, передбачає відсутність громадянства адміністративно-територіальних одиниць (наприклад, Полтавської області, міста Києва, АР Крим), і, по-друге, визначає, що іноземець, який отримав українське громадянство, розглядається Україною як її громадянин і якщо український громадянин отримав іноземне громадянство, то поки у нього є українське громадянство, у правових відносинах з Україною він теж вважається тільки громадянином України.

Крім того, якщо держава активізує свої зусилля та ініціює втрату українського громадянства всіма, хто має іноземні громадянства, або поставить осіб з подвійним громадянством перед вибором між громадянством України та громадянством держави-члена Європейського Союзу, то не виключено, що в результаті прикордонні регіони України будуть населені іноземцями. Чи це добре з точки зору безпеки України? Мені здається, що ні.

- Чи існує відповідна практика Венеційської комісії?

- 2016 року Венеційська Комісія оприлюднила висновок щодо проекту конституційного закону Франції «Про захист нації» у частині можливості держави позбавляти громадянства. Одне з питань, розгляд якого ініціював уряд Франції, зводилось до можливості позбавляти громадянства за терористичну діяльність. ВК провела розгорнуте дослідження та виділила загальні підходи, які існують у сучасному міжнародному праві щодо громадянства. Комісія, зокрема, зауважила, що кожна держава має право самостійно визначати у своєму внутрішньому законодавстві коло своїх громадян. І може так об'єктивно статися, що визначені двома або кількома державами кола осіб, які є їхніми громадянами, можуть перетинатися. У такий спосіб об'єктивно виникає явище подвійного або множинного громадянства. Тому якщо звертатися до випадку України та Угорщини, то Україна ніяк юридичними засобами не може вказати іншій державі, як їй визначати коло власних громадян і яке законодавство про громадянство їй мати. Так само жодна інша держава не може давати відповідні вказівки Україні.

Також давайте чесно відповімо – чи здатні українські компетентні органи перевірити кожного громадянина на наявність у нього чи неї іноземного громадянства. У будь-якому випадку, остаточну відповідь на це питання може дати держава відповідного іноземного громадянства. Неважко передбачити, що ані Російська Федерація, ані Угорщина такої інформації надавати не будуть. У мене особисто виникає запитання в одноманітності застосування таких практик.

Припустімо на хвилинку, що ви та я – особи з подвійним громадянством: у мене додатково до українського є угорське, а у вас – британське. Про моє угорське громадянство Угорщина інформації не надасть, а про вас Велика Британія на запит України може її надати. Тому буде вибірковість. Тож боротьба зі скороченням випадків множинного громадянства у односторонньому порядку – лише за допомоги засобів українського права, якщо інші держави цього не хочуть, – не може бути ефективною. Подолати множинне громадянство засобами національного права – нереально. Це можна робити за допомоги міжнародного договору за участі, в ідеалі, всіх чи, принаймні, більшості держав світу. Проте такого міжнародного договору немає, і навряд чи він можливий.

Якщо на початку ХХ століття до подвійного множинного громадянства переважало негативне ставлення держав, що порівнювали його із полігамією, то зараз ставлення змінюється. Воно вже не є настільки однозначним. Держави дивляться настільки по-різному, що укладання якогось універсального міжнародного договору не вбачається реальним.

Громадянин та патріот – два різних поняття. Не треба їх плутати. Ми не змусимо громадянина бути патріотом засобами правового примусу. Так, є Кримінальний кодекс, у якому передбачена відповідальність за злочини проти держави... Але поки брак патріотизму в українського громадянина не сягне рівня кримінальної відповідальності, до цієї людини у держави не повинно бути претензій правового характеру. Ба більше, навіть якщо громадянин України вчиняє якісь злочини проти держави, то він повинен нести за них відповідальність, але не перестає бути громадянином. Кажуть, що треба ввести санкції за сепаратизм у вигляді позбавлення чи втрати громадянства...

- Тобто ви вважаєте, що позбавляти громадянства не можна?

- Позбавлення громадянства заборонено статтею 25 Конституції України, а кримінальної санкції у вигляді втрати громадянства у нас немає.

- Ок. А як бути з представниками органів влади або правоохоронних структур? При співбесіді на конкурс до ДБР є запитання про подвійне громадянство. Все ж, вони мають проявляти більшу лояльність до держави?

- Українським законодавством передбачений ряд ситуацій, коли українець може мати множинне громадянство. Наприклад, коли йдеться про громадян України – мешканців Криму, яким Російська Федерація нав'язала своє громадянство. За українським законом наслідки такого громадянства до уваги не беруться. Разом із тим, норми окремих законів про державну, публічну службу жорстко забороняють обіймати певні посади особам із подвійним громадянством: установлюються обмеження для всіх біпатридів, незалежно від конкретних обставин набуття іноземного громадянства. Звичайно, у такій ситуації можна вдаватися до системного тлумачення і застосовувати законодавство про публічну службу з урахуванням усіх тонкощів законодавства про громадянство. Але такий підхід є не для всіх очевидним. Це дозволяє дійти висновку про необхідність узгодження законодавства про публічну службу із законодавством про громадянство.

В Україні проголошується принцип рівності всіх громадян України перед законом. Але логічно, що існують підвищені вимоги щодо лояльності осіб, які здійснюють функції державної влади або місцевого самоврядування. Зрозуміло та логічно, але необхідно ці вимоги узгодити із законодавством про громадянство. У такому чутливому питанні краще уникати правових колізій.

В Європейському суді з прав людини розглядалася справа громадянина Танасе проти Молдови. Ішлося про особу, яка була обрана членом парламенту Молдови, маючи, як і багато інших громадян Молдови, паспорт громадянина Румунії. У ході розгляду справи уряд Молдови не довів, чому така велика кількість людей має бути позбавлена пасивного виборчого права, а тому ЄСПЛ став на бік заявника. Утім, Суд утримався від будь-яких узагальнень, а тому якщо подібна заява буде подана проти України, багато що залежатиме від нашого уряду. Чи зможуть бути наведені переконливі аргументи на користь того, чому людина, яка перебуває на державній службі, не повинна мати іноземного громадянства. Пригадую, що коли півтора року тому відбувалося обговорення законопроекту про обмеження випадків множинного громадянства, голова СБУ Василь Грицак зауважив – такі обмеження слід запроваджувати щодо осіб які здійснюють владу, а не до пересічних громадян. Тож спецперевірки правоохоронців мають включати питання про те, чи має особа громадянство іншої держави. Але обмежуватися фактом фіксації наявності іншого громадянства не варто, слід кожен конкретний випадок додатково розглядати крізь призму законодавства про громадянство.

- А є в Європейському суді з прав людини справи, у яких розглядається питання про позбавлення громадянства?

- Право на громадянство не входить до каталогу прав, які захищаються Європейською конвенцією з прав людини. Але Європейський суд з прав людини розглядає цю проблематику в зв'язку з іншими статтями Конвенції. Часто громадянство розглядається як шлях до реалізації інших прав, безпосередньо передбачених Конвенцією. Раніше Європейський суд з прав людини або Європейська комісія з прав людини, що існувала до 1998 року, практично не розглядали питання громадянства. Якщо людина зверталась із скаргою, що її громадянство не визнають, або їй його не надають, або вона не може вийти з громадянства чи незаконно його втратила, то конвенційні органи вказували, що це питання суверенітету, які не охоплюються ЄКПЛ. Потім вони почали припускати, що це пов'язано-таки із Конвенцією та може впливати на передбачені нею права. І зараз Європейський суд з прав людини розглядає питання громадянства у контексті, наприклад, статті 8 (повага до приватного та сімейного життя), статті 14 (заборона дискримінації) тощо. Суд стоїть на позиції, що громадянство є частиною соціальної ідентичності людини. Тож станом на сьогодні Європейський суд з прав людини розглядав справи про набуття громадянства (зокрема, під час застосування допоміжних репродуктивних технологій), виходу з громадянства, втрати громадянства з ініціативи держави. Йдеться про новий мікротренд у практиці Європейського суду з прав людини, який посилюється. Але, звісно, ЄСПЛ під час розгляду таких справ зауважує, що громадянство – це внутрішня справа кожної держави, а вже далі досліджує, чи стало в конкретному випадку питання громадянства визначальним для реалізації інших прав людини. І я думаю, що така практика буде розвиватися. Про намір звернутися до ЄСПЛ заявляли, наприклад, Саша Боровик та Міхеіл Саакашвілі.

- Головний урок, який Україна має винести – не слід давати громадянство на другий день кожному першому гравцю, який нам здається потрібним?

- Я погоджуюся. Паспорти видавалися неоднозначним персонажам, деякі з яких ще й судяться з Україною, але затягується розгляд питання про надання громадянства добровольцям-іноземцям, які зі зброєю боронили нашу державу, її територіальну цілісність. Ці всі питання заслуговують на серйозну увагу. І при цьому важливо, щоб законодавець працював системно, не піддаючись емоціям та голосам юрби. Деколи депутати заради популярності подають законопроекти на кшталт доповнення Кримінального кодексу України додатковою санкцією у вигляді втрати громадянства. Ці ідеї напряму суперечать міжнародним зобов'язанням України та у разі ухвалення будуть практично нездійсненними, бо перевагу завжди матимуть правила міжнародного договору. Мені здається, що ситуація вимагає вдумливого і дуже вивіреного підходу з урахуванням зобов'язань України за міжнародним правом. Звісно, у такій темі, як подвійне громадянство, немає повної єдності думок навіть у європейському товаристві, в фаховому колі, але тенденція очевидна. І на мою думку, не варто тривожити людей радикальними пропозиціями всіх викрити і покарати, а слід творити таку державу, громадянам якої ніколи не хотілося б мати «запасного аеродрому».

Лана Самохвалова, Київ 

Фото: Павло Багмут, Укрінформ