Днями компанія SIGMA, що є своєрідним "аудитором", який по всьому світі оцінює якість державного управління, надала публічну оцінку реформі нашого державного управління. Оцінка виявилася дуже посередньою.

Ми вирішили обговорити питання реформи держслужби з одним із її ідеологів Сергієм Сорокою.

- Сергію, нещодавно компанія "SIGMA" публічно оголосила, що реформа держслужби у нас не вдалася. Як ви прокоментуєте це рішення?

- Ситуація дещо інша. Вони насправді не оцінювали реформу, вони оцінювали стан справ державного управління (чи публічної адміністрації) взагалі. Наголошу: не оцінювалися реформи. І стан справ, оцінений на три з мінусом, не є сюрпризом для експертів. Самі урядовці визнають, що оцінка об'єктивна.

І якби така оцінка проводилася у 2015-у році, то нам би взагалі поставили двійку. Тому зараз можемо говорити про певну позитивну динаміку. Тішитися з того, що ми там маємо дещо кращі результати, аніж три роки тому, теж не варто, тому що ми тільки на початку шляху. Зробити треба дуже багато. Лікуванню, як відомо, передує діагностика. Тому треба визнати – це трійка нам усім: і експертам, і урядовцям, і Верховній Раді, яка не прийняла ряд законів. Тому діагноз поставлений, а тепер ми всі разом маємо призначити правильне лікування. Сформувати план заходів, визначити – що треба зробити, хто має зробити і коли має зробити.

- Я думаю, що якщо робити якийсь розбір польотів на тему – чому трійка – то я, наприклад, висунула би претензію вам і Євросоюзу. Ви створили в міністерствах паралельне врядування, ввели молодих фахівців із питань реформ, які приходили на зарплату в кілька тисяч доларів – і складали конкуренцію існуючим головам департаментів із зарплатою у 10 тисяч гривень. І це просто антименеджерський хід, який нищив носіїв інституційної пам'яті та створював конфлікти.

- Я скажу: я автор концепції фахівців із питань реформи. У них нема зарплат кілька тисяч доларів.

Півтори, максимум дві тисячі доларів – це державні секретарі. Коли в 2014-у році ми почали оцінювати якість держуправління, то оцінка ефективності держслужби була дуже низькою. Ми перебували на останніх місцях у відповідних рейтингах. Що було з цим робити? І питання в тому, що ви кажете... На жаль, у більшості державних службовців на той час інституційна пам'ять була негативною. Вже з 2005 року почалася серйозна деградація державної служби.

Проблема була в тому, що кожні півтора-два роки приходив уряд, приходив новий міністр, він, як правило, приводив свою команду на менеджерські позиції, починаючи від керівників і заступників департаментів управлінь і закінчуючи, там, заступниками міністрів. І завдання більшості міністрів були – не зробити якісь реформи чи навести лад у своїй галузі, а зовсім інші. Задачі ці ви знаєте. Через півтора-два роки знову мінявся уряд, знову приходила нова команда і знову ж таки – повторювалося те ж саме. Так відбувалося кожні півтора-два роки.

Слава Богу, що в середовищі державного службовця збереглися позитивні кадри саме серед головних спеціалістів. Тобто, є багато людей, які мають гарний досвід, їх знають у галузі, але їх привчили за ці роки не висовуватися, не проявляти ніякої ініціативи і чекати, коли тобі дадуть команду.

З одного боку, ця категорія державних службовців – фахівців високого гатунку – збереглася, а з іншого боку – вони звикли, що ініціатива не заохочується. Тобто, треба робити тільки те, що тобі скажуть. І от нам поставили задачу – що нам робити, щоб підняти ефективність державної служби і мотивацію державного службовця до навчання. Тобто, сценаріїв було кілька. Європейці нам на це давали гроші – й було кілька сценаріїв.

Перший сценарій – треба ці гроші, там було 90 мільйонів євро, «розмазати рівним шаром» по всіх державних службовцях. І ми, й урядовці розуміли: це нічого не дасть, тому що в середньому буде до 100 доларів на кожного державного службовця, але якість роботи їх ніяким чином не підвищиться. Друга пропозиція – дати ці гроші тільки керівникам структурних підрозділів. Але ми також не дуже вірили, що вони краще стануть працювати, чогось навчаться нового чи будуть приймати більш ефективні рішення. Ні. Коли у нас є системні проблеми з якоюсь організацією, то перебудовувати важче, аніж будувати по-новому. Тому патрульну поліцію почали з нуля створювати.

 Системна реформа як державне управління має рухатися за трьома напрямками одночасно. Це реформа структур, люди і процеси. Ми створюємо нові структури, ці структури мають бути наповнені процесами. Те, що раніше не робилося в державній службі, вона має робити – те, що робиться в європейських міністерствах чи американських міністерствах – що називається аналіз і формування політики, статичне планування, проектне планування. І в ці структури набирати нових людей. Ну і ясно – щоб залучити нормальних спеціалістів, фахівців із ринку ззовні, треба їх чимось мотивувати і передбачити трошки більшу зарплату. Єврокомісія нам у цьому допомогла: виділила певні кошти. Але зараз у багатьох міністерствах зарплати фахівців із питань реформ і звичайних держслужбовців фактично однакові, тому що є різні форми доплати. Кожне міністерство має можливість доплачувати зараз своїм працівникам – і великого розриву в зарплаті немає. Тобто, тут протиріч фактично немає. Чи стала державна служба більш ефективною? Ну, оцінка "Sigma" показує, що поки що ні. У налагодженні робочих процесів ми значно відстаємо.

Знаєте, в чому ще є проблема в державні службі – того, чого немає, наприклад, у бізнесі? Державний службовець, за Конституцією, діє в межах і у спосіб, передбачений законодавством. Якщо у державного службовця немає на столі інструкції чи постанови, то він нічого робити не буде. Якщо якесь питання, яке треба вирішити, а немає з цього інструкції, то він, як правило, привчений до того, що поки не буде інструкції або прямої вказівки письмової – керівництво нічого робити не буде. Тому, для того, щоб запустити нові робочі процеси, треба створювати такі інструкції. Треба писати постанови, треба писати методології, затверджувати їх на рівні Кабміну – й учити державних службовців запроваджувати. Цей процес оновлення робочих процесів значно відстає від того, що називається оновлення структур і набір нових людей.

- Фахівці з питань реформи жаліються, що на них керівництво скидає всі депутатські запити – і вони змушені копатися і відповідати на ці запити, хоча, в принципі, – депутат не повинен лізти у ці найменші справи і витрачати свій і наш час. Хіба це ефективно?

- Я визнав, що немає чітких процесів, чітких завдань, чітких методик – що вони повинні робити. А ці методики пов'язані саме з аналізом формування процесів, з плануванням, тобто на них одразу спихали те, що державні службовці самі робити не хочуть. Ці от запити депутатів, звернення депутатів, звернення громадян та інше. Тобто – та поточна робота, на яку явно ці посади не були створювані.

- Чи виправдовують себе в цілому "Офіси підтримки реформ при міністерствах"?

- Давайте пояснимо – що це таке. В шести міністерствах уже працюють паралельні офіси, які беруть молодих людей, – це такі квазідержавні службовці. Я теж працюю зараз в Офісі підтримки реформ, працюю в міністерстві, у мене є окремі завдання, але я не є державним службовцем. Тоді була задача – коли не було реальних, нормальних, достатніх спеціалістів на державній службі, доповнити з ринку, підготувати цих людей, цих молодих людей, щоб їм було не страшно потім, якщо уже будуть створені директорати, піти на державну службу. Тобто ці люди мали би залишитися на державній службі.

- І замістити існуючий департамент?

- І цивілізаційний розрив між молодими людьми, молодими спеціалістами та державними службовцями – вже не такий великий. Ми в нашому Офісі пройшли оці всі стадії, коли спочатку не сприймають, потім завалюють всякою непотрібною роботою, а зараз реально іде хороша співпраця з апаратом.

- Потім будуть створюватися нові директорати, які витіснять існуючі?

- Вони створюються паралельно – і кожний державний службовець має право взяти участь у конкурсі на посаду в директораті, ніхто ж не забороняє взяти участь в конкурсі. І десь, скажімо, на керівників директоратів, десь більше половини – це існуючі державні службовці, тому що в них і досвід, в них знання.

Директорати сформовані вже в 10 пілотних міністерствах.

- Скажіть, а оці нові європейські чиновники знають профільну тему? Аналітичні здібності та англійська – це все добре. Але я була свідком розмови, де співробітник такого директорату жалівся на те, що уряд вимагає не звітувати про цифри аграрного експорту, а звітувати про цифри продукції із доданою вартістю. І, як на мене, уряд тут абсолютно правий. Робити борошно і макарони – краще, ніж тупо відправляти кораблі із зерном. І дивно, що цього не знав фахівець із реформ.

- Хтось знає, хтось ні. Будемо навчати. Як правило, люди проходять по конкурсу – і абсолютно кожен має досвід стратегічного планування в бізнесі. Але галузеві директорати теж створюються. І тут на конкурсах перевагу в більшості міністерств мають ті керівники, хто вже працює.

- Нас умовно кажучи похвалили за відкритість, за доступність.

- Так, за відкритість конкурсів звичайно. Тобто, зараз, відповідно до закону державної служби, всі вакантні посади займаються за конкурсом. І конкурсні процедури проходять у всіх міністерствах й інших органах державної влади навіть на посади категорії А – це державні секретарі, це керівники агентств, служб і інспекцій.

Одну з найбільш позитивних оцінок, високих оцінок "Sigma" поставила – тому що конкурси працюють, конкурси є, конкурси запроваджені кругом. І на посади категорії А конкурс взагалі відбувається з онлайн трансляцією.

- Скажіть, а чим ви пояснюєте те, що не піднявся рівень довіри до держслужби? Довіра так і не виросла до нашого чиновника.

- А люди чекають результату. І кожний же приміряє на себе: от, є результат чи немає результату? Але, скажімо, отримання адмінпослуг, яке є одним із напрямків державного управління, оцінене непогано. І це теж відзначила "Sigma". Багато послуг можна отримувати в електронному вигляді.

Також є ще одна новація. В цьому році запроваджена процедура: кожний державний службовець отримав завдання на цей рік і в кінці року в жовтні-листопаді буде його оцінка, оцінювання його результатів, його діяльності за рік. І за результатами цього оцінювання державний службовець або отримує премію, якщо буде відмінна оцінка, або буде звільнений – якщо буде негативна оцінка. Ну, там ще буде випробувальний період – три місяці, якщо дві повторні негативні оцінки, то людина може бути звільнена. Це не підстава, це необхідність звільнення, якщо дві підряд негативні оцінки. Таким чином державна служба буде теж позбавлятись неефективних, недбайливих державних службовців.

І при цьому, раніше – якщо ти звільняєш якогось працівника – в тебе скорочується посада. Ми дали можливість, щоб посади не скорочувалися, тобто – фонд оплати праці залишається незмінним, і за рахунок економії фонду оплати праці можна доплачувати іншим державним службовцям.

За новим законом, зараз премії фактично не обмежені й, на жаль, цим теж є зловживання в деяких міністерствах, деяких державних органах.

Проблема – не в тому, що нам виставили там, скажімо, непозитивну оцінку, а проблема в тому, що через три роки буде, якщо ми отримаємо таку ж саму негативну оцінку. Проблема – в тому, щоб зараз зібратися, проаналізувати свої помилки і зробити так, щоб все-таки наступні три роки ми цю реформу реалізували більш успішно, ніж ту, що була до цього.

- Так, нам поставили погану оцінку за навчання держслужбовців. Чому так?

- Всю систему навчання треба змінювати: є концепція реформи системи навчання, схвалена Кабінетом міністрів, але вона ще не запроваджена. Система навчання ще залишилася з радянських часів, тобто – потреби ніхто не виявляє. От є, скажімо, якісь там тренінги, то туди направляють в обов'язковому порядку. Потребує, звичайно, реформування Академія державного управління при Президентові. По-перше, вона не повинна бути при Президентові, вона повинна бути при Кабміні. Тому що вона навчає державних службовців. Якщо ж оцінювати цю систему навчання загалом, то це те, що називається підвищенням кваліфікації, у нас вже є концепція, ми знаємо куди треба рухатися. Ну, ми, експерти, й скажемо урядовцям – вже знаємо куди треба рухатися, як реалізувати.

- "Sigma" дала погану оцінку фінансовим стратегіям. Що малося на увазі?

- За оцінку публічних фінансів відповідає Міністерство фінансів. Головна проблема – в тому, що, на жаль, практично не проводяться фінансово-економічні розрахунки будь-яких урядових ініціатив. В європейських країнах, в інших країнах – жоден нормативно-правовий акт не приймається і не проходить, якщо немає фінансово-економічних розрахунків – які необхідні ресурси для його реалізації. У нас у 99% пишеться, що реалізація якоїсь стратегії чи концепції не потребує бюджетних коштів. Насправді, це неправда, і питання в тому, що у нас дуже багато стратегій, а грошей на них немає, вони просто не реалізуються.

Треба, щоб уряд реально проаналізував ситуацію і зробив висновки та намітив ті плани, щоб далі ця реформа реалізовувалась більш успішно – і через 2-3 роки, коли буде наступна оцінка "Sigma", щоб ми отримали вже не 3 з мінусом, а принаймні тверду 4.

- Скажіть, а не краще було б провести функціональне обстеження кожного відомства і для кожного окремого відомства – може якась окрема стратегія?

- Це робиться, але робиться просто трошки не системно. Я скажу, що функціональних обстежень наших міністерств, вже на моїй пам'яті, було три. Вони нічим не закінчуються, тому що по-перше – не професійно проводиться, а по-друге – не завжди міністр хоче реалізувати ті рекомендації, ті пропозиції, які пишуть експерти за результатами цих обстежень. Питання – в координованості й керованості цього процесу. Та й функціональне обстеження – не панацея, а інструмент, який діє просто як дослідження ринку, просто бачення – що відбувається. Далі хтось має прийняти рішення. Якщо міністр чи державний секретар не приймає ніяких рішень, то немає сенсу в цій роботі.

- Скажіть, а, можливо, держслужбі просто потрібна еволюція, а не глибокодумний процес оновлення? Ну, не скажеш, що старі чиновники погані, бо старі чиновники щось робили і вони ж знають якісь процеси. Можливо, просто треба, щоб змінилося покоління – і воно має просто встигати за державою, за перемінами в державі?

- Не зовсім так. Наприклад, команда "Прозоро" – дуже ефективно працююча команда, там є і чиновники, працівники з досвідом, державні службовці, і є певна "нова кров" – люди, які принесли якісь нові технології, нові знання, нові вміння. І спитайте у керівників "Прозоро", чи задоволені вони саме тими працівниками, які вже були на державній службі. Тобто, вони перебудувалися – і досвід з новим мисленням, новими баченнями, які вони отримали, став дуже цінним. І зараз ця система працює. Ніхто не каже, що державні службовці – зовсім там нездари. Ні. Але корпоративна культура державної служби, яка закореніла – пострадянська і постолігархічна – вимагає і кадрових оновлень. Їх привчили не висовуватися і не думати, їх слід звільняти від цієї скованості, від цих комплексів – і все таки давати право державним службовцям приймати рішення.

- А в природі існує творчий чиновник, як одиниця?

- Ми коли працювали над законом про державну службу – то один із принципів державної служби був – ініціативність. І після довгих дебатів всі державні службовці просто наполягли, що не має бути держслужбовець ініціативний – і зараз немає цього принципу. Хоча ми як експерти казали: ну як, почекайте, ну якщо у вас лампочка перегоріла в кабінеті, ви будете чекати, поки вам начальство не скаже, що лампочка не горить і дасть вам вказівку вкрутити? Відповідь: ні-ні, все в межах, передбачених законом, – і все. Є певні ідеї – як треба змінювати. Ну, але в Конституцію ж не внесеш зміни. А там зафіксовано: державний службовець має діяти в межах і в спосіб, передбачений законодавством. Значить, треба в закон про державну службу якимось чином вмонтувати можливість державному службовцю проявляти ініціативу. Бо зараз так: якщо немає інструкції – не буду робити.

- Це тільки український чиновник чи будь-який чиновник такий?

- Ні, в Європі такого немає. Вони в країнах Заходу більш розкуті. Старші державні службовці, які мають досвід, абсолютно не відстають від молоді по своїй ментальності. Тобто, вікової різниці немає. Тому в Європі державна служба дуже цінується. Це цікава і добре оплачувана праця. У нас, я ж кажу, – це певна закрита система, яка довгий час існувала не для того, щоб покращувати державну політику чи вирішувати якісь державні проблеми, а для того, щоб забезпечити діяльність міністрів і заступників. А мета у них, як у політиків, не завжди збігалася з метою, з інтересами держави.

- А не руйнуються ваші зусилля тим, що все-таки існує квотний принцип призначення міністрів після виборів?

- Руйнується, звичайно, так. Тому що при призначенні міністрів про компетентність ніхто ніколи не говорить. Необхідно замінити квотний підхід на компетентнісний відбір. До речі, хочу пригадати про оці конкурси на державну службу фахівців з питань реформ... Там система тестів на аналітичні здібності, на вербальне мислення, на математичне мислення, тобто самі ці конкурсні процедури, певним чином, звичайно, набагато краще виявляють компетентність кожного кандидата, ніж просто, якщо я вибираю – мені подобається чи не подобається, чи він мені друг, чи він мені не друг. Я думаю, що було б дуже добре, якщо і для і міністрів, і для заступників був певний компетентнісний відбір, ми про це думаємо.

- Це ж треба домовлятися з усіма президентами та лідерами партій – і цими, і наступними.

- Це важке питання, але ми про це думаємо.

- Хоч трошки з'явилася вже зараз гордість у держслужбовців за свою професію?

- Я думаю, що так. По-перше, вже матеріальні умови стали кращими. Низькі зарплати зараз вже не є виправданням – зарплати доволі високі, тому зараз треба просто реально вимагати якість роботи.

По дослідженням, за паритетом купівельної спроможності в цьому році ми вже досягли докризового рівня. А в державних службовців зарплати доволі конкурентні на ринку, вони дуже зараз бояться втратити роботу, тому що знайти сьогодні роботу на ринку, за таку зарплату, важко. Тому зараз маємо повне право вимагати більш ефективну, якісну роботу.

Лана Самохвалова, Київ

Фото Анатолія Сірика