Дмитро Шевчук, керівник директорату в Секретаріаті Кабміну
Епоху швидких перемог ми вже пройшли, треба навчитися терпляче працювати в команді
27.04.2018 09:00 7015

В Україні триває реформа державного управління. У 2017 році були створені нові структурні підрозділи міністерств – директорати. За підсумками відкритих конкурсів у директорати набирають нових державних службовців, завданням яких є формування політик і втілення реформ у життя.

Журналіст Укрінформу зустрівся з Дмитром Шевчуком, генеральним директором Директорату координації політики та стратегічного планування. Дмитро брав участь у підготовці реформи міністерств, а тепер «стоїть біля керма» одного з підрозділів Секретаріату Кабміну, завданням якого є модернізація принципів діяльності міністерств. Ми поговорили про реформи, ефективність української бюрократії та подальші перспективи нашої країни.

- У вас дуже цікава посада, розкажіть, чим займається Директорат координації політики та стратегічного планування?

- Директорат покликаний забезпечити ефективний взаємозв'язок між державними установами та організаціями в процесі підготовки стратегічних рішень і реалізації Кабінетом Міністрів його функцій.

Цей взаємозв'язок базується на чотирьох «колонах». Перша – стратегічне планування: як уряд розподіляє свою роботу – протягом року або на довгострокову перспективу. Друга колона – це координація державної політики. Під цим розуміється узгодженість планів і програмних документів з окремих галузей економіки та державної стратегії загалом. Третій блок – координація міжнародної допомоги. Тут слід забезпечити стратегічну координацію допомоги відповідно до пріоритетів держави, а також ефективне використання донорських коштів. Четвертий блок пов'язаний з аналітичною підтримкою прийнятих урядом рішень, які будуть засновані на об'єктивній інформації, зібраної з різних джерел, включаючи розрізнені дані органів виконавчої влади.

Ми плануємо побудувати інформаційно-аналітичну систему доступності так званих відомчих даних. І в разі, якщо уряд хоче, наприклад, продати підприємство, заснувати нову організацію, прийняти якийсь план дій, воно повинно розуміти, до чого це призведе, прогнозувати можливі сценарії, варіанти рішення та очікувані наслідки. Для прикладу, проект рішення уряду має бути розглянутий під різними кутами – це і відповідність середньостроковим пріоритетам до 2020 року, вплив глобальних тенденцій і VUCA, враховувати обмеженість ресурсів і минулий (часом негативний) досвід.

- Звучить цікаво, а ви можете навести приклад з повсякденного життя, зрозумілий кожному українцю?

- Добре, ілюстративний приклад. Усіх хвилює вартість газу: уряд може підвищити ціни на газ – і тоді «Нафтогаз» як держкомпанія отримає додатковий прибуток, однак зростання витрат бюджету на субсидії може бути ще більшим. Але поточні ціни не дають розвивати програму видобутку газу, не стимулюють до раціонального споживання. Ця ситуація – приклад, коли рішення має бути зваженим, з урахуванням безлічі факторів.

- Ви говорите про те, що у уряду є стратегічний (середньостроковий) план до 2020 року. Скажіть, наскільки цей план буде актуальним, якщо врахувати всю нестабільність українського політичного середовища?

- Коли ми говоримо про політичну кон'юнктуру, то треба зрозуміти, що політика держави базується на декількох рівнях. Перший важливий шар політичних рішень фіксується на рівні системних законів – починаючи з Конституції. У 2010 році був прийнятий закон «Про засади внутрішньої та зовнішньої політики». Він став важливою віхою, яка визначила вектор подальшого руху країни – європейська (а потім – і євроатлантична) інтеграція, розвиток місцевого самоврядування, формування суспільних інститутів.

Далі йдуть набори законів, які визначають норми державної політики, слідом за цим йде діяльність уряду з їхньої реалізації, так звана government policies.

Так, швидше за все, в Україні час від часу буде змінюватися політичний курс – що відображає вибір, зроблений громадянами. Завдання ефективної бюрократії – забезпечувати функціонування уряду, реалізацію його основних завдань, включаючи створення «громадського блага» (public goods), і тим самим сприяти реалізації демократичної форми правління. Причому робити це постійно, вчасно реагуючи на зміни та уточнення, з необхідною якістю і в межах наявних ресурсів.

- Тобто, держапарат повинен працювати як в Штатах? Підтримувати загальний демократичний курс незалежно від того, хто у владі – демократи або республіканці.

Стійкість та розвиток забезпечують не стільки політики, скільки багатотисячна армія бюрократів

- Саме так. Більше двох місяців тому у нас була робоча поїздка до Канади. Канадська модель управління базується на принципі «безстрашна рада – лояльна імплементація». У чому його суть? Змінюються політики, зараз країною керує прем'єр-міністр Трюдо, але разом з тим, коли прийде новий кабінет, бюрократична машина буде продовжувати пропонувати варіанти ефективних рішень – а потім забезпечувати виконання тих, які обере політичне керівництво.

Можливо, багатьом українцям це видасться дивним, але стійкість і розвиток Канади забезпечують не стільки політики, скільки двухсоттисячна армія бюрократів. І ця система працює, ніхто не скаржиться. Я думаю, що нашу бюрократію треба перезапустити у такий самий спосіб. Як привести нових людей на держслужбу, так і допомогти наявним людям на держслужбі працювати ефективно.

- Ви набрали в міністерства нових людей. Чи є боротьба всередині системи держуправління? Я маю на увазі боротьбу старої системи проти нової.

- Я б сказав, що у держапараті є люди, які прийшли в різний час, з різними командами, в різних умовах. Система не воює сама з собою, є різниця поглядів, принципів, підходів, розуміння застосовуваних інструментів. Не можна ж назвати «війною» ситуацію, коли я роблю таблицю з допомогою однієї програми, а людина в сусідньому кабінеті, не вміючи працювати з цією програмою, використовує іншу.

Це можна назвати різним рівнем володіння інструментарієм. Ми шукаємо спільну мову. Я не вважаю, що є конфлікт між старими держслужбовцями та новими держслужбовцями, ми всі працюємо на одне і те саме завдання, просто з різним рівнем розуміння і з різною швидкістю.

- Ви згадали про те, що в Канаді – 200 тисяч держслужбовців при населенні 36 мільйонів. В Україні 260 тисяч, якщо я не помиляюся. Багато хто не розуміє, для чого у нас так багато держслужбовців. Така кількість людей необхідна держапарату для ефективної роботи?

- Я думаю, якщо спробувати проаналізувати статистику, то ці цифри навіть не є порівнянними. 200 тисяч, про яких я говорю, – це люди в «столичній системі», тобто найняті через центральний уряд. Ця цифра включає в себе центральний апарат уряду, міністерств, агентств, а також канадську кінну поліцію. До неї треба додати приблизно таку ж кількість держслужбовців, найнятих на муніципальному рівні і на території провінцій. Відповідно, отримаємо кількість в 2-3 рази більшу.

В українській моделі 260 тисяч включають в себе також місцеві органи влади. Тут все пропорційно обумовлено. Якщо у нас буде менше участі держави у прийнятті рішень щодо життя країни, то у нас пропадає необхідність утримувати деякі структурні підрозділи, наприклад, Пенсійний фонд. Розширення системи може потребувати набору нових людей. Якщо у нас створять міністерство у справах ветеранів, у нас з'явиться потреба завести в систему 2 тисячі нових держслужбовців, однак, можуть бути ліквідовані інші міністерства.

- Міністерство культури, наприклад?

- До речі, цікавий момент: робота всередині системи дозволяє розібратися з комплексністю державної машини і зрозуміти, що не всі міністерства, які зовні здаються непотрібними, непотрібні насправді. У того ж Міністерства культури є функції, які зовні здаються буденними, наприклад, організація національних фестивалів. Туди ж можна віднести політику формування культурних цінностей та захист культурних пам'яток.

Зверніть увагу, у Канаді велика українська діаспора. Приїжджаючи туди, українці приймають канадські культурні цінності і живуть з ними. Думаю, що у нас цей момент трохи недопрацьований. Всередині багатьох структур, як державних, так і приватних, відчувається брак саме організованої культурної політики, а це завдання Міністерства культури. Тут є над чим попрацювати.

- В директорати прийшли нові люди. Розкажіть, хто вони? Ким працювали?

- «Нові кадри» можна розділити на кілька груп. По-перше, це держслужбовці з існуючої системи. Вони пройшли конкурсний відбір і виявилися гідними цих позицій. Є люди, які прийшли ззовні. Їх приблизно 2/3. Наприклад, групу стратегічного планування очолив співробітник, який раніше працював в Секретаріаті Кабміну, однак двоє інших співробітників не мають досвіду держслужби. Один працював в Одеській юридичній академії, другий - у консульстві Словаччини в Ужгороді.

У групі координації політик зараз немає керівника, ми в рамках конкурсу не знайшли гідного, проте є два експерти, вони «вихідці» з Секретаріату, вони добре розуміють, як працює державна машина. Вважаю, що нові позиції дозволили цим фахівцям розкритися, по-новому реалізувати свій функціонал, але також ділитися своїми знаннями і досвідом з іншими колегами – що дуже важливо, щоб не винаходити велосипед.

У групі координації донорської допомоги у нас одна людина без досвіду роботи на держслужбі, а друга – переможець конкурсу, деякий час раніше працювала у Міністерстві економіки.

У групі аналітичної підтримки одна людина колись давно була на держслужбі, інша дівчина раніше не працювала в держапараті, але має гарний аналітичний склад розуму. Тобто, немає кліше. Якщо люди підходять за критеріями конкурсу, у них є знання про те, як приймати рішення, значить – вони гідні займати ці посади.

Сумарно нас зараз 10 осіб, і найближчим часом будемо готуватися до нової хвилі конкурсного відбору.

- Наскільки я розумію, основне завдання людей, які працюють у Директоратах – скоротити розрив між теорією нормативних актів уряду і «практикою» їхньої реалізації в повсякденному житті країни. Це так?

СРСР з його п'ятирічками пропав, а звичка оформляти всі нормативні акти – залишилася

- Так склалося історично, що діяльність уряду оформлялася в нормативні акти. У якийсь момент форма почала переважати над змістом, ми усе почали вимірювати нормативними актами. Думаю, причиною цього можна вважати відсутність власної бюрократичної традиції. У України довго не було державності. Бюрократію вона отримала у спадок від Радянського Союзу. Та зі свого боку працювала за принципом ручного управління. Був Раднарком, який знаходиться у Москві, він підпорядковувався ЦК Компартії. Партія була органом, який формував політику, а Раднарком її реалізовував.

У 1956-му році в рамках реформи держуправління СРСР був прийнятий закон «Про подальші заходи щодо підвищення ефективності управління державним майном та підприємствами». Він перетворив республіканські комісаріати на міністерства, які стали філіями міністерств у Москві. Звідти надходили розпорядження і плани, наприклад, п'ятирічки, яку оформляли в нормативні акти. Радянський Союз зник, п'ятирічки ніхто не присилає, ми отримали інституційну кризу. У нас не було навичок самостійного управління, але звичка оформляти все в нормативні акти залишилася. Природно, що система з такою роботою не буде результативною.

- Вам добре відома система нарахування зарплат на держслужбі: ставка плюс премія плюс надбавки. Наскільки мені відомо, у співробітників Директоратів дуже пристойні зарплати. Як ви здійснюєте нарахування?

- На щастя, мені нічого не доводиться «накручувати». Зарплата формується за принципами, затвердженим урядом, які оформлені у вигляді нормативного акта, який є публічним. Вона складається з двох компонентів: окладу і надбавки. Оклад зафіксований залежно від рангу і позиції. У моєму випадку він становить 9 600 гривень.

Навіть якщо хтось спробує щось «накрутити» понад зарплату, це буде видно в декларації. Наприклад, ми були у відрядженні. Згідно з державними процедурами, будь-яка людина, яка була у відрядженні, отримує ще відрядні. Коли я попрошу довідку з податкової, вона повідомить, що крім зарплати була додана певна сума. В середньому я отримую близько 50 тисяч гривень. З цієї суми ще вираховується податок на доходи фізичних осіб і військовий збір.

Я вважаю, що зарплата дуже важлива, вона є одним з ознак того, що роботу працівника цінують, але вона не може бути основною причиною вибору саме цієї роботи.

- Приклади таких людей, як Саакашвілі або Бальчун, наочно демонструють проблему того, що запрошені реформатори в Україні погано приживаються. Яка ймовірність того, що набрана вами команда приживеться?

Моделі, запропоновані реформаторами, які «не прижилися», могли бути нездійсненні в нашому контексті

- Розумієте, важливо, щоб реформи потрапляли у вікно можливостей. Вони не зобов'язані бути радикальними або шоковими. При використанні «шокових методів» можна легко випасти з контексту. Такі реформи будуть швидко «відіграні» назад. Реформатор повинен розуміти, що є застосовним до даної реальності, інакше буде високий ризик неприйняття запропонованих рішень. Потрібно знати контекст. Думаю, що чужорідні практики, як і люди з хорошим досвідом, але без знання контексту, не приживаються саме з цієї причини.

Важливо розуміти наступне: якщо є якась культура, на якій ґрунтується прийняття рішень, значить треба її використовувати, щоб дійти до фінішу. Тому я б дивився на проблему реформаторів, які не прижилися, як на те, що не обов'язково запропоновані ними моделі були здійсненні. Від того, що ми скажемо «давайте митниця буде швидко працювати», вона ж не стане швидкою. На це є культурні, контекстуальні та системні причини. Я далекий від прийняття того, що вирвана з контексту схема роботи може бути застосована.

- Погоджуюся з вами. Скажіть, коли українці зможуть відчути на собі результати вашої роботи?

- Держслужба є нервовою та кровоносною системою держави. Важливим прикладом ефективної реформи держслужби можна вважати спрощення проходження паспортного контролю. Як громадянин я дійсно згоден з тим, що в поточний момент часу здається, що все рухається недостатньо швидко. Відповідно, коли реформа торкнеться безпосередньо територіальних підрозділів, будуть застосовані в реальній практиці напрацювання центру, тоді будь-який громадянин зможе бачити результати.

- Критики ззовні активно нападають на вашу реформаторську діяльність, що б ви хотіли їм повідомити?

- Треба раціонально оцінити свої здібності: якщо здібностей недостатньо – вчитися, якщо вмієте – йти і застосовувати свої вміння там, де це необхідно. Я розумію, як працює системна інтеграція, тому я прийшов сюди, в Секретаріат Кабміну, щоб забезпечити системну інтеграцію роботи уряду.

Якщо у критиків є здібності, можливості та уміння терпляче працювати в команді, всіх закликаю приходити і намагатися змінювати систему. Ми разом маємо інвестувати в державу, щоб усім було добре. На цьому поприщі дуже багато роботи. Розумію, що це складніше, ніж реагувати на слова популістів. На жаль, епоху «швидких перемог» ми вже пройшли.

Антон Фоменко, Київ.

Фото: Данііл Шамкін

Розширений пошукПриховати розширений пошук
За період:
-