Закон про лобізм: безнадійна спроба чи серйозні наміри?
Минулого тижня у парламенті був зареєстрований «Проект Закону про забезпечення прозорості та законності комунікації з суб'єктами владних повноважень» (номер 7129). Буквально в день реєстрації Карл Волох (якого називали лобістом люстрації) написав про нього у соцмережах та запропонував обговорити.
Цього разу публіка зреагувала мляво. Швидше, через те, що про лобізм велося стільки розмов, стільки теоретизувань, а проекти законів на цю тему просто забувалися. Чи матиме законопроект 7129 перспективу проходження, чи досягне він цілей легалізації таких послуг впливу? Адже й сьогодні в Україні лобістами є посадовці, деякі колишні та нинішні, друзі та персонал посадовців, їхні дружини та близькі, а ще – якщо легально: асоціації, аналітичні центри та адвокатські об'єднання.
Цього разу серед ініціаторів законопроекту – два десятки депутатів, представників фракцій «зоряного часу» коаліції. Не для чисельності ж вони ставили свої підписи під законом? Чи дозрів ринок тіньових послуг політичного VIP-спілкування в ім'я бізнесу?
Ми вирішили ознайомитися з текстом проекту закону. Дев'ятнадцять його статей (разом із прикінцевими положеннями) – це, фактично, спроба створити нормативні правила для взаємодії влади та бізнесу й вивести у легальне поле парламентську корупцію.
Що доброго в законопроекті?
Він визначає терміни. А саме – дає поняття.
Хто лобіює (Суб'єкт лобіювання). Мовою закону: фізична або юрособа, що зареєстровані в Державному реєстрі лобіювання, які діють від імені Замовника на підставі договору про надання послуг з лобіювання або від власного імені.
Через кого лобіює (Об'єкт лобіювання). Мовою закону: нормотворча діяльність суб'єктів владних повноважень. Об'єктом лобіювання може бути нормотворча діяльність і президента, і парламенту, і кабміну, центральних органів виконавчої влади, а також співробітників, посадових осіб та помічників-радників.
Що лобіює (Предмет лобіювання). Мовою закону: будь-яке рішення, нормативно-правові акти чи правові акти індивідуальної дії, включаючи їх проекти, суб'єктів владних повноважень, щодо яких можливе лобіювання.
Регламентуються такі поняття, як договір, замовник, комунікація.
Синонім комунікації це – «лобістський контакт».
Цікаво, що законопроект передбачає навіть таку давню форму, як «оплатна публічна акція». Тут вона фігурує, як «метод впливу на об'єкти лобіювання, спрямований на проведення публічного заходу, за підготовку, організацію, координацію, проведення, спонукання до участі в якій та/або за участь в якій отримується/передається винагорода (включаючи мітинг, блокування, демонстрацію, ралі, перебіг, зібрання, зустріч, флеш-моб, пікет, марш, проходження колон, інші публічні дії, петицію, плакат, публікацію в засобах масової інформації, мережі Інтернет, лист, повідомлення в електронній чи іншій формі тощо)».
У тексті є трохи лірики та пафосу: законопроект пише, що лобіювання здійснюється заради гуманізму, справедливості, доброчесності.
Не знаємо, як про гуманізм, але варто сказати, що закон закладає обов'язок прозорості.
Так, обов'язком суб'єктів лобіювання та представників влади, діяльність яких є об'єктом лобіювання, є надання (розкриття) повної та достовірної інформації про лобіювання згідно з вимогами цього Закону.
Такою базою чесних інтересів має стати Державний реєстр лобіювання.
Суб'єкти лобіювання зобов'язані реєструвати у ньому своїх штатних лобістів.
Публікувати відомості щодо укладених договорів про надання послуг з лобіювання, інформацію щодо вартості, умов оплати та замовників послуг з лобіювання, лобістські контакти, предмет та результат процесу лобіювання.
Якщо ж лобісти порушують закон і приховують інформацію, то це карається штрафами, планка яких поступово збільшується аж до анулювання ліцензії.
Що впало в око. Окремою статтею забороняється лобіювання з питань: зовнішньої політичної діяльності України; національної безпеки та оборони України; суверенітету та територіального устрою України; свободи віросповідання. Власне це те, чим займалася Партія регіонів з дня їх політичної легалізації і виходу на велику арену.
Що далі? Чи зможемо ми прийти до прозорої та оподатковуваної діяльності, яку ще називають Government Relation? Бо суми, які обертаються у цій сфері, коли вона легальна, вражають.
Річний обсяг ринку лобіювання США сягає $3 млрд, а кількість компаній – понад 11 тисяч. За даними ЗМІ, в країнах Євросоюзу зареєстровано понад 10 тисяч компаній-лобістів. Тільки в Великобританії їхній річний оборот оцінюється в 500 млн фунтів стерлінгів.
Ми вирішили обговорити ці питання із експертами.
У ТАКОМУ ВИГЛЯДІ ЗАКОН НЕ ПРАЦЮВАТИМЕ
Лана Сінічкіна, партнер Адвокатского об'єднання Arzinger, фахівець з питань лобізму:
- Той факт, що під законопроектом № 7129 підписалася така кількість депутатів з різних фракцій, свідчить про те, що питання вже назріло до певного врегулювання. Але те, які інструменти регулювання були запропоновані даним законопроектом, не залишає надії, що закон буде працювати.
Яка основна мета регулювання лобізму? Вивести цей ринок із сірої зони у білу зону, туди, де показуються доходи, де платяться податки, де є розуміння, що даний фахівець є лобістом. При цьому людина, яка працює лобістом, не соромиться цього, а пишається, бо це приносить йому добру, правильну репутацію. Він розвиває свою діяльність, контакти. Це мало би бути метою регулювання. Є також інша мета – зменшити силу впливу «чорних» лобістів на даний ринок. «Чорні» лобісти – це ті, чия діяльність є корупційною. Тобто зменшити рівень корупційної діяльності, спрямованої на органи влади. Зрозуміло, що просто так люди, які звикли до надходжень, не зацікавлені у цьому. І я передбачаю спротив.
Лобісти, які працювали у законному полі, також зацікавлені виявляти «чорних» лобістів. Втім, і для них законопроект містить хиби.
Даний законопроект містить нелогічну норму, що суб'єктам лобістської діяльності заборонено займатися будь-якими іншими видами діяльності, окрім лобіювання. Це точно не працюватиме щодо юристів, які працюють у сфері Government Relations. Сьогодні юридичні кампанії – один із основних учасників ринку законного лобіювання в Україні. Я слабо уявляю, щоб хтось закрив юридичний бізнес та відкрив контору з лобіювання. Ринок «білого» лобіювання не розвинений. І щоб він запрацював, як окрема підприємницька діяльність з прибутком, щоб юрист міг більше нічим, окрім цього, не займатися, мають пройти роки. Він так швидко не запрацює.
Лобістські послуги, які надають юридичні компанії – цілком легальні, вони називаються «представництво клієнта з питань взаємодії з державними органами». Тут важливо розмежовувати суто юридичну роботу, пов'язану з представництвом: отримання дозвільної документації, представництво інтересів клієнта при перевірках. А законопроект вузький, він визначає лобіювання виключно як вплив на нормотворчість. Нормотворчість на професійному рівні сьогодні також здійснюють в основному юристи. І ця юридична діяльність і так перебуває сьогодні у світлій зоні.
Чи доцільно юристам, згідно з новим законопроектом, трактувати цю послугу, як лобістську, а не як юридичну? Сумніваюся, бо це буде накладати на них цілий ряд навантажень та обов'язків. Вони будуть змушені реєструвати свій персонал, як лобістів, заносити в реєстр свою фірму, формувати нову звітність, якої в законопроекті дуже багато. Швидше держава втратить можливість залучати у легальний спосіб професіоналів у цій сфері. Бо якщо нормотворчістю перестануть займатися професійні юристи, нею буде нікому займатися в принципі, оскільки в Україні немає професійної підготовки таких спеціалістів на рівні вузів. Щось заборонити чи затиснути, не створивши належних умов, не маючи людей на ринку – це не шлях.
Сама ідея врегулювати цю діяльність на рівні закону, легалізувати поняття лобізму – абсолютно правильна. Проте законопроект має бути виваженим, відповідати реаліям та умовам формування цього ринку.
Окрім того, що необхідне доопрацювання самої концепції цього законопроекту, варто звернути увагу й на те, що ціла низка норм законопроекту явно суперечать законодавству.
Наприклад, є норма про персональні дані, зокрема, необхідність вказувати у договорі з замовником персональні дані щодо замовника. Але замовником може бути юридична особа, а не фізична. У юрособи ніяких персональних даних нема.
Норми, пов'язані з внесенням у Кримінальний кодекс – не коректні з точки зору кримінального права.
Також є суперечності між різними нормами. Наприклад, є норма, що суб'єкти лобіювання можуть залучати до роботи третіх осіб, таких як експерти та аналітики. Але інша норма законопроекту передбачає, що комунікацію із органами влади можуть здійснювати лише штатні співробітники лобістських фірм. Якщо немає можливості запрошувати на зустрічі з представниками органів державної влади залучених експертів, то й професійної дискусії щодо цієї чи іншої ініціативи не вийде.
Також сумнівною здається норма, що суб'єкт владних повноважень має виділяти не менше 15 годин на місяць для спілкування. А якщо такої комунікації нема, бо ніхто не звертався до нього у цих питаннях, це буде порушенням закону?
На мій погляд, на цьому етапі розвитку ринку лобізму, з урахуванням усіх реалій, не потрібно вводити таке жорстке та детальне регулювання – воно просто не працюватиме, адже в нашій історії є багато прикладів, коли вводять заборонні норми, які потім неможливо застосувати та притягнути до відповідальності тих, хто їх не виконує, і закон просто залишається мертвонародженим.
На першій стадії буде достатньо створити закон, який би вводив у юридичну площину основні поняття цієї діяльності (лобіювання, лобіст, об'єкт лобіювання, замовник тощо) та надавав стимули для виводу її з сірої зони, заохочував людей відкривати компанії, що спеціалізуються на цьому сервісі. Такими стимулами можуть стати, наприклад, автоматична акредитація легальних лобістів при органах влади, щодо яких вони здійснюють свою діяльність, спрощення доступу до взаємодії з ними, публікація списку лобістів кожним органом, при якому вони працюють (це допоможе таким спеціалістам просувати свою діяльність легальним шляхом на відповідальний бізнес), надання першочергового та обов'язкового характеру запитам та ініціативам таких спеціалістів – без сильних «пряників» механізм не народиться.
Я би також не квапилась із вимогою щодо публікації замовників та предмету замовлення на широкий загал: з огляду на відсутність культури розуміння цієї діяльності в суспільстві та неконтрольований популістський характер більшості ЗМІ, замовники будуть змушені обходити цю норму, що знову ж таки не буде сприяти виведенню лобізму в білу зону. Достатньо, щоб замовники та предмет замовлення показувались у закритому режимі в звітності лобістів, при чому така звітність має бути максимально спрощеною та зручною, щоб не створювати зайвої бюрократії та нових дозвільних процедур.
Таким чином, перша версія цього закону може бути дуже короткою, навіть декларативною, роз'яснювальною, буквально на три сторінки, більш заохочувальною, ніж заборонною. Тільки тоді в цього закону буде шанс здійснити реальний вплив на розвиток цієї сфери. А по мірі такого розвитку й самі механізми регулювання можна буде доповнювати, розширювати шляхом внесення змін у закон – все має відбуватися природним шляхом, неприродний шлях не приживеться.
Ярослав Телешун, президент Міжнародної асоціації студентів політичної науки (Україна), аспірант кафедри політології КНУ ім. Тараса Шевченка:
- Чи потрібен нам закон про лобізм? На мою думку, безперечно потрібен. Закони про лобізм є у більшості західних країн Європи, Сполучених Штатів Америки і т.д.
Проте, є два підходи до лобізму. Прямий лобізм діє в США. Існують лобістські групи, до яких може звернутися той чи інший підприємець, та чи інша група заводів і т.д. Вони звертаються до лобістів, і лобісти в неприхованій формі звертаються до того чи іншого конгресмена, сенатора щодо того чи іншого питання лобіювання їхніх інтересів, інтересів тієї чи іншої групи в законодавчому органі в Сполучених Штатах.
Якщо ми, в свою чергу, говоримо про лобізм непрямий або опосередкований, у країнах Західної Європи він переважає, – то це вплив через різні асоціації, профспілки. Представники певних заінтересованих груп звертаються і зазначають, що є такий ряд проблем, просимо їх розглянути, і вже саме ті асоціації, які є державними утвореннями, звертаються до вищого законодавчого органу чи будь-якого іншого щодо реалізації, вирішення тієї чи іншої проблеми.
За 26 років незалежності України законопроектів на цю тему було багато. Проблема у тому, що в більшості законопроекти навіть не виносилися на розгляд у комітеті. Тобто, вони існують, вони реєструються тим чи іншим народним депутатом, тією чи іншою групою народних депутатів і, як результат, вони не доходять до розгляду в парламенті. Не тільки не приймаються, а й навіть не доходять до розгляду.
Це пов'язано з тим, що певна кількість людей, зокрема представників влади, зацікавлені в тому, щоб не створювати легальні механізми регуляції цих взаємовідносин, взаємовідносин влади й заінтересованої групи.
Легалізація сфери знищить цю корупцію на зв'язках. А зловживання компетенцією – один із найстійкіших видів корупції. Коли до народного депутата, або до чиновника приходить людина і просить вирішити його питання, навряд чи це можна назвати демократичною прозорою практикою. І як результат, ці групи мають змогу отримати надприбуток, виступаючи певним медіатором між заінтересованих сторін – перш за все представниками великого капіталу і посадовцями.
Якщо цього разу законопроект приймуть, результатом чого стане регуляція взаємовідносин між державою і заінтересованими сторонами, то всі ці особи, які займаються зараз лобізмом нелегально, вони втрачають тією чи іншою мірою контроль над цими потоками і контроль над цими зв'язками.
І я передбачаю спротив нинішніх лобістів, бо вони не заінтересовані в цьому, це несе для них економічні й статусні втрати, бо на прийнятті тих чи інших управлінських рішень вони зробили певний капітал. Тому зрозуміло, чому система тією чи іншою мірою гальмує прийняття такого важливого і необхідного закону.
Третє питання – що сам законопроект має певні, скажемо так, недоліки. Лобізм повинен регулювати взаємовідносини заінтересованих сторін із представниками парламенту, але лобізм відбувається й на всіх рівнях. Тобто – не тільки на вищому законодавчому рівні, а й лобізм, пов'язаний із виконавчою владою, владою на місцях тощо.
Це недолік багатьох законопроектів, які пропонувалися раніше. Той проект, що зареєстрований днями, розглядає лише лобізм зацікавлених сторін та парламенту. Тобто безперечно, це левова частка надважливих рішень, які приймаються. Але в той же час, лобізм, якщо ми беремо досвід Сполучених Штатів і країн ЄС, відбувається не тільки на рівні законодавчого органу, а й на рівні виконавчої влади, тобто уряду, і на рівні місцевих органів влади.
Бо ж обласні ради, знову ж там – київська міська рада чи іншого міста, вони ж нікуди не зникають. І моменти лобізму є й на їхньому рівні.
Тож законопроект має бути максимально вивірений. Продуманий у тому, яка для нас модель є кращою – прямого чи опосередкованого лобізму. Тому що, створивши недосконалий закон, ми цим самим закладаємо підвалини до недовіри громадян, суспільства, експертів до такого закону.
Але прийняття нормально продуманого закону матиме безумовні позитиви. Ми побачимо, хто є замовником того чи іншого законопроекту, це призведе до сплати прямих податків до бюджету країни. Та й у принципі – це плюс для суспільних відносин.
Лана Самохвалова, Київ
