Місія без прецедентів: чого озброєна ОБСЄ може досягти на Донбасі?
Спочатку ця ідея з'явилася на руїнах сподівань про залучення миротворців ООН для врегулювання на Донбасі. Між тим, сама ОБСЄ заявляла про «достатність» існуючої Спеціальної моніторингової місії й дипломатично посилалася на необхідність додатково «вивчити питання» щодо озброєння спостерігачів. Нарешті, пролунали заяви на вищому рівні, що питання озброєної місії «от-от» уже погоджено, і ремарки на тому ж вищому рівні, що, виявляється, «залишається ще багато питань».
Врешті, радники лідерів нормандської четвірки, які у червні зійшлися в Мінську, ніби знайшли компроміс довкола питання щодо розведення військ та щодо модальності збройної місії.
За словами заступника керівника Адміністрації Президента України Костянтина Єлісєєва, до тези, що майбутні місцеві вибори в окремих районах Донецької та Луганської областей мають пройти під наглядом окремої збройної місії ОБСЄ, «з розумінням» поставилися всі учасники процесу.
Але ж буквально напередодні переговорів, в ДНР пройшла демонстративна «масовка», спрямована якраз проти будь-якої збройної міжнародної присутності на Донбасі.
Потім висловився Путін: мовляв, він погоджується з українським президентом у контексті посилення місії ОБСЄ.
Додайте до цього, що всі сторони переговорного процесу, в першу чергу - у форматі «Нормандської четвірки»+ОБСЄ, чітко розуміють - прецедентів залучення озброєного персоналу ОБСЄ для забезпечення безпеки під час виборів на поки що окупованій території без чітких перспектив для її звільнення, - таких прецедентів просто не існує в природі.
СУТЬ ПИТАННЯ
Наприкінці квітня поточного року, за зверненням України, Німецьким головуванням ОБСЄ було опрацьовано ініціативи щодо організаційних, правових та практичних аспектів діяльності озброєної Поліцейської місії ОБСЄ на Донбасі. В цілому, конкретні результати цієї роботи є прийнятними для Української Сторони.
Україна погоджується, що озброєна Поліцейська місія ОБСЄ має бути окремою місією, яка нестиме виключну відповідальність за безпечність середовища на окупованій території ОРДЛО, а не поліцейським компонентом вже існуючої Спеціальної моніторингової місії в Україні (далі - СММ ОБСЄ).
Основною метою озброєної Поліцейської місії ОБСЄ повинно бути сприяння стабільності в ОРДЛО, та, як очікуваний наслідок - забезпечення надійного і безпечного проведення виборчого процесу відповідно до законодавства України.
Позиція України грунтується на тому, що мандат місії повинен бути максимально широким, а сама Поліцейська місія стане наймасштабнішою в історії ОБСЄ.
Основною вимогою України є наполягання на ОБОВ'ЯЗКОВОМУ розміщенні озброєного поліцейського контингенту на неконтрольованій ділянці українсько-російського державного кордону з метою недопущення його незаконного перетину збройними формуваннями і озброєними особами, переміщення військової і спеціальної техніки, озброєння та боєприпасів.
За першими й досить приблизними розрахунками, до цієї роботи мають залучитися, принаймні, 10 000 поліцейських ОБСЄ. Їх головним завданням має бути повне безпекове прикриття зони відповідальності на цілодобовій основі 7 днів на тиждень.
Зрозуміло, що цей персонал має бути забезпечений відповідними технічними засобами. А це близько 2500 патрульних автомобілів, броньовані автомобілі тощо. Кількість «броні» має визначатися окремо, з урахуванням потреб організації служби у потенційно «гарячих» локаціях, з метою захисту мирного населення та персоналу місії, або на випадок евакуації.
Крім того, такій місії ОБСЄ знадобляться спеціальні засоби, зокрема, автобуси для швидкого розгортання поліцейського контингенту, водомети для забезпечення правопорядку, гелікоптери, засоби для транспортування затриманих порушників тощо. Кількість цих спеціальних засобів має визначатися окремо, адже буде прямо залежати від розвитку оперативної ситуації у зоні відповідальності.
При цьому Україна має наполягати, щоб озброєний Поліцейський контингент ОБСЄ на період виконання мандату в межах ОРДЛО мав би розміщуватись не лише в усіх пунктах пропуску на тимчасово неконтрольованій ділянці українсько-російського державного кордону, а й у контрольних пунктах в'їзду-виїзду на лінії зіткнення, на всіх поліцейських дільницях у межах зони відповідальності, а також у місцях відведення важкого озброєння сторін.
Безумовно, що така окрема місія ОБСЄ має контролювати усю виборчу інфраструктуру, включаючи усі виборчі дільниці (до окупації на цих територіях їх існувало більше 2000), у всіх місцях проведення передвиборчої агітації тощо.
За задумом, місія має розпочати планування, організацію та збір інформації про сучасну військову ситуацію в ОРДЛО, принаймні, за 150 діб до дня виборів. Особовий склад та інфраструктура мають розпочати розгортання, принаймні, за 90 днів до виборів, і повністю завершити цей процес не далі ніж за 45 діб.
Важливим елементом місії має бути контроль за ситуацією після виборів, в тому, що стосується легітимізації їх результатів та підтримання громадського порядку. Виходячи з цього, вже після виборів ОБСЄ має зберігати контроль над ситуацією ще принаймні протягом 30-60 діб, і розпочинати своє організаційне згортання лише після певного завершення електоральних процедур та формування місцевих органів представницької влади.
РИЗИКИ
За оцінками експертів Центру «Борисфен Інтел», навіть за найсприятливішого розвитку подій, цей процес нестиме об'єктивні ризики як для самої Місії, так і для України.
Наприклад, один із таких ризиків - це те, що Російська Федерація цілком прогнозовано може використати формат діяльності озброєного Поліцейського контингенту ОБСЄ для легалізації та розширення власної військової присутності на території ОРДЛО (в т.ч. у форматі так званих «російських миротворчих сил», як це вже відбувалося у Придністров'ї та у Грузії).
Ще один фактор ризику полягає у тому, що озброєний Поліцейський контингент ОБСЄ може не сприйматися окремою категорією населення ОРДЛО як такий, що ставить під сумнів «повноваження місцевих правоохоронних органів». Навіть за допомогою особистої зброї персонал Місії навряд чи зможе вирішити подібні ускладнення. Ймовірні інциденти у сфері безпеки можуть призвести до передчасного згортання операції озброєної Поліцейської місії ОБСЄ в ОРДЛО.
Це може викликати «ланцюговий ефект» та непередбачувану реакцію з боку усіх сторін конфлікту, що є з потенційною загрозою його нової ескалації.
ПРАВОВІ ПІДСТАВИ
Для того, щоб країни ОБСЄ могли прийняти позитивне рішення щодо розгортання такої Місії на Донбасі, ймовірно, необхідно ініціювати та прийняти спеціальну постанову Верховної Ради України.
Варто також пам'ятати, що Конституція України, а саме - ст.17 Розділу 1, накладає обмеження на застосування озброєних іноземних контингентів на території країни. Цитата: «На території України забороняється створення і функціонування будь-яких збройних формувань, не передбачених Законом. На території України не допускається розташування іноземних військових баз».
Тож, для уникнення правової колізії та недопущення порушення вимог Основного закону необхідно також прийняти Закон України «Про порядок розгортання та діяльності на території України озброєної Поліцейської місії ОБСЄ з метою забезпечення безпеки та стабільності».
БЮДЖЕТ
Це важливе, навіть надважливе питання. Розгортання такої Поліцейської місії ОБСЄ з широким колом повноважень та великою кількістю людей і техніки потребуватиме чималих коштів, які навряд чи можна буде розшукати у бюджеті України. Тож залучення іноземних донорів та міжнародних організацій є питанням невідворотним.
У разі прийняття консолідованого рішення, секретаріат ОБСЄ (Постійна Рада ОБСЄ) може звернутися до Організації Об'єднаних Націй з проханням надати матеріальну, технічну, консультативну та логістичну допомогу ОБСЄ у питаннях розгортання озброєної Поліцейської Місії в Україні.
За окремими оцінками міжнародних експертів, бюджет розгортання такої місії на 6-місячний період складатиме 260-280 млн євро, при тому що за українськими оцінками ця сума може скласти близько 1 млрд дол. США. Це якщо процес піде без ускладнень.
ЗАСТОСУВАННЯ ЗБРОЇ
Усі сторони, залучені до врегулювання конфлікту, мають погодити «rules of engagement», тобто правила застосування зброї, адже від цього залежить як безпека персоналу, так і успіх всієї Місії. Персонал поліцейської місії ОБСЄ, матиме право керуватись «Основними принципами застосування сили та вогнепальної зброї посадовими особами при підтриманні правопорядку», прийнятими Восьмим Конгресом ООН з попередження злочинності та поводження з порушниками (Гавана, Куба; 27 серпня - 7 вересня 1990 року).
Цитата: «Службовці органів правопорядку не повинні застосовувати вогнепальну зброю проти людей, за винятком самозахисту або захисту інших осіб від неминучої загрози смерті або серйозного травмування; для запобігання вчиненню особливо серйозного злочину, пов'язаного з серйозною загрозою життю; для арешту особи, яка становить таку загрозу та чинить опір їх наказам, або для запобігання її втечі, і тільки тоді, коли менш рішучі заходи недостатні для досягнення цих цілей. За будь-яких обставин умисне застосування сили, що має смертельний наслідок, допустиме лише тоді, коли цього абсолютно неможливо уникнути з метою захисту життя».
Враховуючи, що посттравматичний синдром буде накладатися на виборчий психоз, безумовне та свідоме погодження місцевого населення із мандатом озброєної Місії ОБСЄ і цими правилами є критично важливим.
НЕОБХІДНІ ЗАСТЕРЕЖЕННЯ
Наведені нижче міркування у жодному разі не є спробою піддати сумніву доцільність розгортання озброєної Поліцейської місії ОБСЄ на Донбасі. Але обійти їх не можна, Україна, в першу чергу, має враховувати ці фактори, щоб не припуститися фатальних помилок.
Застереження перше. За оцінками незалежних експертів, зараз відсутні узгоджені політико-дипломатичні механізми прийняття консолідованого рішення щодо організації діяльності окремої озброєної Поліцейської місії ОБСЄ на Донбасі. У Секретаріаті ОБСЄ немає конкретних пропозицій щодо функцій, задач, повноважень, а також необхідної чисельності персоналу озброєної Поліцейської місії та необхідних ресурсів для її розгортання на тимчасово непідконтрольній Україні території.
Застереження друге. Німецьке головування в ОБСЄ на сьогодні має також лише орієнтовні оцінки, які на даному етапі не можуть відображати реальні параметри та необхідні ресурси озброєної Поліцейської місії ОБСЄ.
Усі елементи та складові щодо розгортання озброєної Поліцейської місії ОБСЄ обов'язково мають бути прописані в мандаті, який ще треба розробити та схвалити усіма 57 країнами-членами ОБСЄ. Виникає справедливе питання, наскільки реально завершити такий процес, з урахуванням членства й позиції в ОБСЄ такої країни як Росія?
Застереження третє. Проект ОБСЄ на Донбасі, якщо буде реалізований, є першим у своєму роді. ОБСЄ ще жодного разу за часи свого існування не проводила жодної миротворчої операції (місії) з примушення до миру і навіть з підтримання миру (або підтримання правопорядку).
ОБСЄ досі виконувало повноваження лише в рамках спостережних місій (моніторингу й контролю ситуації) та посередництва - обов'язково у рамках угоди між ООН та ОБСЄ - і то, тільки після завершення конфлікту.
Миротворчі операції (місії), різні за змістом, спрямованістю і кінцевим результатом, може запроваджувати і проводити тільки ООН.
У цьому контексті будь-які спроби путінського режиму протягнути на Донбас так званих «російських миротворців» під маскою ОБСЄ, як свідчить сумний досвід подібних дій у Придністров'ї та Грузії - це суто підступні плани розширення та легітимізації військової присутності Росії на окупованій території України.
Тож, Україні нині варто дивитися в усі боки. Хоча є зрозумілим, звідки й що прилетить, але, насправді, прилетіти Україні може відусюди. Це, останнє твердження, - без жодних застережень.
Юрій Радковець, віце-президент Незалежного аналітичного центру геополітичних досліджень «Борисфен Інтел», кандидат військових наук, доцент, генерал-лейтенант запасу
