Парадокси децентралізації: централізація соцзахисту?
Децентралізаційна реформа, зокрема, укрупнення територіальних громад та районів – справедливо вважається однією з найуспішніших реформ сучасної України. Це позитивний результат послідовної державної політики кількох складів уряду, особлива активність та наполегливість теперішнього парламенту, обґрунтовані очікування у нових громадах.
Але при таких темпах змін, очевидно, що ще виникатимуть серйозні виклики і прогалини. Можуть бути і несподівані результати від децентралізації.
Один з таких прикладів – це сфера соціального захисту, в тому числі надання адмінпослуг у цій сфері (державні допомоги, житлові субсидії тощо). Мільйони громадян України одразу відчують на собі зміни у якості адміністрування цієї сфери, наслідки адміністративно-територіальних реорганізацій.
Парадокс полягає у тому, що після жовтня 2020 року найбільші територіальні громади, зокрема, утворені на базі міст обласного значення можуть втратити свої повноваження саме у сфері соціального захисту населення. Тобто після децентралізаційної реформи – у спроможних органів місцевого самоврядування (ОМС) стане менше повноважень! Чому так?
Наразі має відбуватися вирівнювання у повноваженнях усіх територіальних громад. У серпні Уряд визначився у своїй концепції, що на базі підрозділів соцзахисту (УСЗН) райдержадміністрацій буде утворено новий центральний орган виконавчої влади (ЦОВВ) з відповідною територіальною мережею. Але про долю міст обласного значення і їх повноваження у цій сфері урядова концепція поки промовчала.
Отже, наразі пропонується підхід побудови централізованої моделі соціального захисту. Де за державою будуть закріплені дійсні повноваження («бек-офіс»: призначити допомогу чи субсидію, або ж ні), а за ОМС – тільки функції «фронт-офісу» (приймати людей та їх заяви і передавати до ЦОВВ).
Чи життєздатна ця модель? Так. В окремих сферах є вдалі приклади, коли ОМС, переважно через Центр надання адміністративних послуг (ЦНАП) виконує функції фронт-офісу, а ЦОВВ – бек-офісу.
Але потрібно задати і друге питання: чи є, і чи розглядався альтернативний варіант державної політики – делегувати відповідні повноваження усім територіальним громадам, тобто надати їм той же обсяг, що був у громад – колишніх міст обласного значення. І яка з моделей є кращою.
Перевагами будь-якої децентралізації повноважень є: використання вмотивованості і гнучкості ОМС, їх орієнтація на задоволення потреб мешканця (свого виборця), максимальне фізичне наближення послуги, вирішення проблем людини на найближчому до неї рівні. ОМС може значно ефективніше використовувати також інфраструктуру та персонал, легше та швидше інтегрувати послугу у ЦНАП. Натомість якщо за послугу відповідає державний орган, то це переважно: повільно у розгортанні, негнучко, з частими змінами політики (залежно від зміни урядів, бачення нових міністрів тощо).
Звісно у децентралізації є свої ризики. Адже окремі ОМС теж не ідеальні, і можуть «добровільно» виконувати закони. Якість послуг може бути дуже різною між громадами. Хоча останнє може переходити в позитив, у певну змагальність за першість.
При децентралізації цієї сфери окремим викликом є якість реєстрів і базах даних, з якими у Мінсоцполітики ще вистачатиме роботи. Але це вже швидше технічний момент, який є однаково болісним при будь-якій моделі.
Отже, державі доцільно принаймні опрацювати варіант децентралізованої стратегії і порівняти обидві моделі. Адже для чого відбувається децентралізаційна реформа – щоб максимум не тільки ресурсів, але й повноважень передати на рівень укрупнених громад. Щоб питання громадян вирішувалися якнайближче до них. Відповідно і в цій сфері можна рухатися стратегічним курсом делегування повноважень до ОМС. За таких умов, ОМС не буде залежати від спроможності ЦОВВ, чи настрою керівника ЦОВВ або його терпідрозділу щодо співпраці. ОМС зможе відповідати за всю процедуру надання послуги: від прийому громадянина – до призначення виплати. В результаті усі територіальні громади отримають однаковий набір повноважень.
Звісно з жовтня 2020 року у громад є багато інших викликів у різних сферах (освіта, медицина і т.і), потреба налагодження нових зв’язків у межах самих громад (із новими мешканцями та колишніми сільрадами). Це все великі завдання. Але у сфері соцзахисту можна рухатися поетапно. Наприклад, надати право ОМС протягом наступних 1-2 років добровільно отримувати повноваження у сфері соцзахисту. На третій рік – перейти до обов’язкового наділення такими повноваженнями усіх інших громад. У держави повинна бути спроможність «підстраховувати» ті громади, де керівництво ОМС тимчасово не впоралося. Протягом цього часу колишні підрозділи соцзахисту РДА повинні продовжувати свою роботу саме у форматі нового ЦОВВ у тих громадах, де ОМС ще не взяв повноваження.
Але через 2-3 роки функції нового ЦОВВ у сфері соцзахисту повинні бути кардинально змінені. Його основними функціями мають стати: адміністрування централізованих державних реєстрів та державний відомчий контроль за законністю дій ОМС у цій сфері. Саме так може бути побудована раціональна та стала система. Узгоджена із загальною стратегією держави: «децентралізована та згуртована».
P.S. І не забуваємо, що ЦНАП поки є далеко не кожній громаді. Утворення належного ЦНАП – це також тривалий процес. В масштабах країни, при ідеальних умовах – ті ж самі 2-3 роки.
Віктор Тимощук, головний експерт напрямку з покращення адміністративних послуг
Програми ЄС «U-LEAD з Європою»
