Реформа в дії, або Як пережити вибори і продовжити об’єднання громад
Чи не «відмотають» на нульовий рівень усе, чого вдалося досягти громадам на місцях у ході реформи? Особливо у разі перемоги на президентських і парламентських виборах їхніх опонентів?
Такими питаннями переймалися учасники засідання «Клубу голів ОТГ» на тему «Основні пріоритети реформи децентралізації та вирішення актуальних питань діяльності ОТГ Вінниччини», організованого Вінницьким Центром розвитку місцевого самоврядування, створеного за підтримки Програми «U-LEAD з Європою» та Мінрегіону. Зокрема, представники виконавчої влади регіону, експерти та самоврядці спробували підбити підсумки реалізації реформи і визначити головні завдання й виклики прийдешнього року.
Міцні «середнячки» з гарними перспективами
Якщо проаналізувати останні результати «Моніторингу процесу децентралізації влади та реформування місцевого самоврядування» Мінрегіону, то Вінниччина за досягнутими показниками утримує позиції міцних «середнячків».
«Наша область в Україні дев’ята за кількістю створених об’єднаних громад, а в загальному рейтингу – 19-та через значну кількість ОТГ з населенням до 5 тисяч осіб. Проте в нас є й переваги на рівні України. Наприклад, ми другі за кількістю угод про міжмуніципальне співробітництво, а це дуже вагомий індикатор позицій. Ми працювали цілий рік, маємо понад 40 об’єднаних громад, піднялися з 24 місця в загальному рейтингу на 19-те. Але ж питання насправді не у кількості і не в рейтингу. Найбільшим досягненням є те, що маємо в громадах стійкі показники стосовно зростання бюджетів, щодо функціонування окремих органів з надання соціальних послуг. Також ми одні з кращих у галузі медицини, в тому числі за результатами кампанії підписання декларацій із сімейними лікарями. Окрім того, в об’єднаних громадах створено 16 ЦПМСД. Можна сказати, що ми «середнячки», які мають добрі перспективи в наступному році», - каже директор Вінницького Центру розвитку місцевого самоврядування (ЦРМС) Олег Левченко.
За його словами, процес «легітимізації» трьох новостворених ОТГ загальмував воєнний стан, який було введено на Вінниччині. Через це не відбулися призначені на грудень перші вибори. Отож, залишається під питанням, як скоро громади зможуть претендувати на отримання субвенцій на розвиток та й узагалі перейти на пряме фінансування з держбюджету.
Що ж до громад, які вже існують не перший рік і були першопрохідцями, то їхній досвід продемонстрував, що одним з найважливіших критеріїв утворення ОТГ мають бути самодостатність та спроможність.
«Основне наше завдання полягає в тому, щоб люди відчули всі переваги реформи децентралізації, усвідомили, що утворення ОТГ – це додаткові можливості для розвитку територій та підвищення якості життя громади», – каже перший заступник голови Вінницької ОДА Андрій Гижко, який курує процеси створення ОТГ у регіоні.
Він вважає, що виконанню цього завдання у поточному та попередньому роках перешкоджала відсутність чітко розроблених секторальних напрямків – як в об’єднаній громаді має працювати медицина, освіта, як розподілятимуться фінанси тощо. Відтак, головам ОТГ, виконавчій владі, представникам Програми «U-LEAD з Європою» та Мінрегіону доводилося стикувати законодавство, яке стосується об'єднання громад, бюджетного кодексу і медичної реформи, вносячи поправки, що народжувалися «у полях».
«За підсумками 2018 року вже можемо сказати, що в області вже проведено величезну аналітичну роботу і сформовано проект мережі опорних шкіл з чіткою логістикою довозу дітей. При цьому враховувалося, скільки у нас дітей піде до школи у найближчі шість років. З’ясувалося, що ми маємо достатню кількість навчальних закладів. Окрім, можливо, Вінниці та Вінницького району. Натомість є потреба добудови спортзалів і актових залів, інших інфраструктурних одиниць у школах, які будувалися в 70-80 роках минулого століття і не відповідають сучасним вимогам», - каже Гижко.
За його словами, 2018 рік став переломним з точки зору медичної реформи у контексті процесу децентралізації. Попрацювали в області і над картою спроможних амбулаторій та ЦПМСД, які нині треба наповнити належним обладнанням, щоб людина приходила не у стіни з кушеткою, а могла там отримати фахову допомогу.
«Задля цього будемо вирішувати питання розвитку телемедицини, а також кадрового забезпечення «первинки», яке на сьогодні складає 75% від потреби. А також плануємо довести до логічного завершення кампанію підписання декларацій із сімейними лікарями, аби на «первинку» пішло належне фінансування з НСЗУ», - зазначив заступник голови ОДА.
Утім, задля вирішення цих питань об’єднані громади мають бути спроможними. Адже коли у 2016-17 роках в області вітали всіх піонерів, які зголосилися на об’єднання, то цьогоріч, з огляду на їхні успіхи та проблеми, до намірів створення нових ОТГ підходили вже більш критично.
Об’єднання – за новими планами
Отож, саме спроможність майбутніх ОТГ та відсутність на карті «білих плям» - населених пунктів, які залишилися поза процесом об’єднання, - будуть одними з головних підходів у моделюванні дизайну територій у 2019 році. Запропоновані регіонами перспективні плани формування територій громад прискіпливо аналізуватимуться Мінрегіоном на відповідність до вимог методології Кабміну, каже директор департаменту з питань місцевого самоврядування та адміністративно-територіального устрою Мінрегіону Микола Рубчак. До того ж, ці повноваження можуть стати прерогативою виконавчої влади.
«Сьогодні активізується питання формування нових районів – це субрегіональний рівень. Наслідком такого моделювання буде проект рішення Верховної Ради з визначення їхніх меж. Зараз розглядаються варіанти, як це має бути, - шляхом об’єднання і приєднання районів, або буде ліквідація існуючих і створення нових. І дуже важливе питання – надання повноважень органам виконавчої влади щодо формування базового рівня. Адже йде певний спротив, немає розуміння і немає бажання. Якщо подивитися на динаміку утворення об’єднаних громад за три роки, то першого року реформи в Україні їх було створено 159, потім – 207, потім ще 300. І цьогоріч усього близько 150 громад утворилося. Тобто активність спадає. І з цим треба щось робити: передавати повноваження формувати базовий рівень, змінювати чи вдосконалювати виборчі правила. Зрештою, - нова редакція закону про місцеве самоврядування, про місцеві адміністрації щодо формування і контрольних функцій на місцевому рівні», - каже Рубчак.
За словами експерта, від територіальних громад очікують активізації об’єднання (приєднання), «тому що ми зараз маємо 36% від необхідного, але це все ще мало для забезпечення незворотності процесу». З огляду на політичну позицію ЦВК, доцільніше зосередитися саме на варіанті приєднання громад, особливо до міських ОТГ, адже ця процедура не потребує призначення виборів, аби виходити на новий стиль взаємовідносин.
«Разом з тим, кількість цих громад – не самоціль, важливо, щоб вони формувалися відповідно до методики Кабміну, якою закладається їхня спроможність. Тому Мінрегіон не буде підтримувати перспективні плани об’єднання громад, де створення ОТГ передбачається без урахування вимог методики», - переконаний Рубчак.
На Вінниччині вже також розробили новий перспективний план об’єднання громад, каже перший заступник голови ОДА Андрій Гижко.
«У 2015 році ми затвердили Перспективний план на сесії облради – в ньому передбачалося створення 106 майбутніх ОТГ. Але малі громади не завжди є ефективними з точки зору самодостатності, хоча це прописано в законодавстві. Як і те, що якість послуг, які надаються в ОТГ, має бути не гіршою, аніж до об’єднання. Тому коли ми проаналізували за три роки реформи, всі громади Вінницької області, побачили, що треба дещо по-іншому їх переформатувати. Плюс врахували дорожнє сполучення, якість шкіл, амбулаторії, врахували майбутні опорні школи та на основі цього розробили перспективний план, який зараз включає 64 громади. Тобто, ми бачимо певне збільшення, але воно ще пов’язане з економічними можливостями кожної громади. Ми довели його до всіх РДА, всіх міських голів, аби на місцях провели експертне обговорення», - повідомив Гижко.
Посадовець каже, що чітких дедлайнів обговорення не встановлювали, утім, хотіли б затвердити план до 1 березня - це пов’язано з бюджетним фінансуванням.
Директор Вінницького ЦРМС Олег Левченко вважає, що корегування перспективних планів об’єднання громад виправдане, позаяк існує диспропорція у можливостях ОТГ та населених пунктів, які залишилися поза процесом об’єднання.
«Великі громади навколо себе зібрали великий ресурс, особливо порівнюючи з тими слабкими селами, які залишилися по сусідству і не об’єднувались. Потрібно розуміти, що надалі так не буде, адже треба брати на себе відповідальність і за ці території», - каже Левченко.
Він переконаний, що громади мають чітко розуміти, як виглядатиме Вінниччина та інші регіони у розрізі базового рівня – об’єднаних громад, щоб знати, як будувати своє майбутнє. Адже це стосується не тільки логістики і надання соціальних послуг, а й економічного розвитку. Утім, не так важливо, як змінюватиметься конфігурація ОТГ, як те, щоб ці нові крупніші громади очолили успішні голови, які вже пройшли шляхом об’єднання, набули нових управлінських компетенцій.
«Також важливо зрозуміти, як об’єднані громади будуть вбудовані у рівень регіонів і особливо – районів. Ще не відомо, скільки їх буде, але ця розмова вже дуже гостра. Тиск з боку районів буде дуже високий», - вважає він.
«Виборчий угар» і саботаж незадоволених
Наявність спротиву представників виконавчої влади на фінальному етапі реформи вважає одним з ризиків її реалізації голова Барської міської ОТГ Артур Цицюрський.
«Ми вже практично два роки працюємо у форматі ОТГ й не маємо жодних сумнівів, що це правильно. Але на місцях зараз спостерігається спротив - від тихого саботажу до відвертого протистояння — з боку представників виконавчої влади районного рівня, які входять до депутатського корпусу ОТГ. Іноді в дуже вишуканій формі ними «стопориться» дуже багато важливих речей, особливо зараз, коли ми виходимо на прийняття бюджету. В такий спосіб вони, очевидно, намагаються виправдати свою бездіяльність у плані реалізації реформи децентралізації. Наприклад, під виглядом економії бюджетних коштів пропонується суттєво скоротити апарат міської ради. Ми, до речі, цілий рік від цих «ініціатив» відбиваємося. Причому йдеться про фахівців, які працюють на стратегічний розвиток громади, на її перспективу. Наприклад, ми для розширення спектру адмінпослуг, які надає ОТГ, запровадили посаду держреєстратора, – його вимагають звільнити. Або ж інше побажання – позбутися спеціаліста із залучення інвестицій, хоча людина координує конкретні проекти, наприклад, «Яблуневий шлях», на реалізацію якого залучені кошти Євросоюзу – 160 тис. євро! А ще ж є інші проекти, а щось ще тільки розробляється. Зайвим, на їхню думку, є і фахівець з питань культури, хоча це один зі стратегічних напрямків, який місто з багатющою історичною спадщиною, як і Тульчин, може зробити одним з рушіїв економічного розвитку», - пояснює Цицюрський.
Та найбільшою загрозою для реформи децентралізації є період політичної турбулентності, спричинений президентськими виборами.
«Найбільший виклик – це виборчий процес, що починається наприкінці грудня. Це не лише президентські вибори, а й кампанія виборів до ВРУ. Я б хотів, щоб наші мешканці повернулися обличчям до того буденного, що в них є. Адже, як показують дослідження, місцеву владу підтримують більше, ніж рішення міністерств чи Верховної Ради України. Тому насправді для людей має бути ближчим те, що відбувається у громаді. І якщо вони зрозуміють, що треба дивитися не на те, хто які політичні гасла висуває, а більше перейматися долею своєї громади, вони охочіше братимуть участь в об’єднанні. Оце найбільший виклик 2019 року – розбудити людей і якнайбільше залучити їх до місцевих процесів об’єднання», - вважає Андрій Гижко.
Солідарний з ним і директор Вінницького ЦРМС Олег Левченко.
«З січня ми входимо у виборчий період, і буде дуже багато спекуляцій з приводу того, хто стане президентом, а хто – ні. Відбудуться тисячі візитів «емісарів», переконування про необхідність підтримати саме їхнього кандидата і переговорів з обіцянками. Головне, щоб очільники ОТГ наполягали під час цих зустрічей на необхідності завершення реформи за сценарієм об’єднаних громад незалежно від того, хто буде обраний», - каже Левченко.
За його словами, іще одним викликом стане підвищення компетенцій самоврядців, особливо у вузькопрофільних питаннях, позаяк вони не відповідають вимогам часу. Наприклад, у формуванні успішних комунальних господарств і управлінні ними.
«Ми цьогоріч загалом провели за 10 місяців 318 різноманітних заходів для представників місцевого самоврядування. Охопили навчаннями майже 11,7 тис. осіб. Роботу продовжимо і надалі, зокрема, працюватимемо з пакетними рішеннями, які є у Програмі щодо окремих сфер, - надзвичайні ситуації, мобільність, освіта тощо. І будемо думати над тим, як допомогти громадам сформувати окремі компетенції в управлінні ресурсами. Бо ми тут теж бачимо дуже великі прогалини: наприклад, у них є «земельники», але просторового планування немає. У більших громадах воно може бути, але немає координування з економікою. І, насамкінець, – це допомога громадам у розробці стратегічних планів і окремих тематичних планів. А також проектів, які будуть розвивати спроможність окремих громад, як «пілоти». Це те, на що ми робитимемо ставку наступного року», - сказав директор ЦРМС.
Він вважає, що попри складні політичні процеси, через які доведеться пройти країні, необхідно зберегти сталість об’єднаних громад, зосередитись на економічних і ресурсних питаннях їх існування та розвитку.
Програма «U-LEAD з Європою» спільно фінансується Європейським Союзом та його країнами-членами Данією, Естонією, Німеччиною, Польщею та Швецією й підтримує реформу децентралізації та її секторальні напрямки.
Фото: Олександр Лапін
