Віктор Мазярчук, керівник офісу економічного та фінансового аналізу Верховної Ради

Ремонт горища окремим рядком бюджету - це вже перебір

27.01.2017 14:28

Офіс економічного та фінансового аналізу Верховної Ради України - перший в Україні проект, який фінансується за рахунок донорських коштів та покликаний підвищувати якість економічної й аналітичної складової роботи у ВРУ. Офіс працює з 10 комітетами (економічного напрямку) парламенту. Його співробітники консультують народних депутатів України, працівників парламенту, готуючи аналітику та відповіді на запитання тих чи інших рішень в сфері фінансів, економіки, податків тощо. У майбутньому дана структура має стати частиною Верховної Ради України, що додасть скрупульозності та прозорості при прийнятті економічного законодавства й Бюджету країни. Принаймні, сьогодні цей think tank абсолютно сміливо аналізує бюджетний процес, відкриваючи найпотаємніші його сторони - суть депутатських поправок. Про найцікавіші бюджетні повороти, про технологію прийняття ми говоримо із керівником офісу Віктором Мазярчуком.

БЮДЖЕТ - ЗАВЖДИ ПОЛІТИЧНИЙ ДОКУМЕНТ, АЛЕ У ПЕРЕХІДНИХ ДЕМОКРАТІЯХ ПОЛІТИЧНА СКЛАДОВА ВИРАЖЕНА ЯСКРАВІШЕ

- Вікторе, у одному з інтерв'ю ви казали, що в Бюджеті закладені лобістські поправки. Ви могли б якось узагальнити, чого вони стосуються. Якою є статистика та обсяг цих поправок?

- Із самого початку зазначимо, Бюджет - це політичний документ, це політичне узгодження між урядом і парламентом: яким чином буде розвиватися країна та здійснюватися видатки в наступному році.

- У будь-якій країні це політичний документ?

- Зазвичай так. В залежності від країни та політична складова буває різною: в країнах нестабільних, в таких, як Україна, ця політична складова дуже велика, тому що немає ідеології, немає чітко ідеологічно визначених людей, які б сказали: я не голосуватиму через цей бюджет. Або ми робимо правильний бюджет, або живемо по старому бюджету, по 1/12 минулого року, поки парламент з урядом не домовиться.

Я аналізував проект Бюджету, коли він був внесений у парламент до першого читання, і порівнював його з тим, який прийняли, або з тим, який був поданий до другого читання. До 15 вересня уряд розробляє проект головного фінансового документа країни, а потім передає його до Верховної Ради, і до 1 жовтня депутати і комітети подають свої пропозиції. Тобто до 1 жовтня депутати, маючи 15 днів, аналізують Бюджет і подають свої пропозиції. Далі іде дуже цікавий момент, і він, можливо, є одним із ключових, який показує, можливість впливів на Бюджет. У Бюджетному комітеті всі правки, які подали депутати - або приймаються, або не приймаються та готується документ, який називається Бюджетні висновки ВРУ. Після того всі ці правки, які комітет підтримав та вони зафіксовані в Бюджетних висновках, голосуються у залі Верховної Ради депутатами. На підставі цього документа Міністерство фінансів готує проект Державного бюджету до другого читання.

- Давайте конкретно.

- Щоб знайти лобізм або сфери депутатських зацікавленостей, треба порівняти проект державного Бюджету до першого, другого читання та прийнятий Закон України «Про Державний бюджет України». Таким чином можна ідентифікувати нові бюджетні програми та збільшення фінансування для вже існуючих бюджетних програм. У цьому році, наприклад, було запущено 24 чи 25 нових бюджетних програми, які з'явилися після першого читання.

ОКРЕМИЙ БЮДЖЕТНИЙ РЯДОК ДЛЯ ПІДПРИЄМСТВА ЧИ ПРОЕКТА - ЗАВЖДИ ВИНЯТОК ІЗ ПРАВИЛ. А ВИНЯТКАМИ ВАРТО ЦІКАВИТИСЯ

- Хто з народних депутатів був найбільш плідним у внесенні правок?

- Лідером за цим показником є депутат Богдан Дубневич (голова підкомітету з питань державних інвестиційних проектів та аналізу ефективності управління підприємствами державного сектору економіки Комітету Верховної Ради України з питань бюджету - ред.). Підкреслю, це не погано і не добре, це нормальне законодавче право депутатів.

Але коли з`являються винятки з загальних правил, варто задуматися. Для прикладу, у нас законом передбачена процедура функціонування Державного фонду регіонального розвитку. І саме він фінансує через конкурс інвестиційні проекти з регіонів. Конкурсна комісія в регіонах визначає кращі проекти, які потім перевіряє Мінрегіон на відповідність законодавству та затверджує Уряд своїм розпорядженням.

Логічно? Так. І це нормальна процедура, для всіх однакова: кращі перемагають гірших. А тут з'являються винятки, і ці винятки змушують задуматися. Наприклад (читає поправку до відкритого на ноутбуці тексту Бюджету), нова бюджетна програма для Мінекономрозвитку «фінансова підтримка розвитку туризму, створення умов безпеки туристів, розбудови туристичної інфраструктури міжнародних транспортних кордонів, магістралей» на 30,5 млн грн. Красиво звучить, чи не так? Дивимося, хто вніс правочку - Б.В.Дубневич, О.В.Горбунов, І.Ф.Молоток та К.Є.Іщейкін. Виникають запитання: а як саме ви будете покращувати туристичну інфраструктуру, і де саме? Зараз чекаю затвердження паспорту бюджетної програми, щоб подивитися, де та в який саме спосіб вони хочуть це робити.

Тобто мені подобається назва поправки, вона красива, але це фінансування - виняток із правил. Далі, ще одна поправка того ж депутата, яка стала окремою бюджетною програмою: «Комплексна реставрація і пристосування ансамблю Жовківського замку державного історико-архітектурного заповідника Жовква» - 10 мільйонів для Міністерства культури. Проект у Жовкві - черговий виняток із правил. Такі проекти мають фінансуватися через ДФРР. Існує три типи фінансувань таких проектів: Державний фонд регіонального розвитку, субвенція на розвиток інфраструктури та субвенція соціально-економічного розвитку, а тут, коли з'являється окрема програма у проекті Бюджету, він точно буде профінансованим. Коли б це йшло через Фонд, через субвенції, тоді треба було б домовлятися додатково ще з урядом, а тут включили - буде профінансовоно на 100 відсотків.

Ще, наприклад, одна бюджетна програма - «Реставрація і перепланування горищних приміщень по вулиці Нижанківського під навчальне приміщення Львівської національної музичної академії Лисенка» - 3,6 млн. Чи треба в бюджеті окрема така бюджетна програма? Чи потрібна вона настільки, щоб робити виняток із загальних правил фінансування - питання залишаю відкритим.

- Депутат дійсно виконує роботу на своєму окрузі. А цинічні політтехнологи сказали б, що це «прикорм» округа за бюджетні кошти...

- Я не політтехнолог, утримуюсь від політичних оцінок. Я - аналітик. Окрема бюджетна програма, яка є винятком із правил - це погано. Таких винятків у нас дуже багато. Закон написаний один для всіх: а ми ж тут щось вигадуємо. Далі рядок: підготовка кадрів у професійно-технічних навчальних закладах за професіями загальнодержавного значення. Це пролобіював Комітет з питань науки і освіти Співаковського - 150 мільйонів. Напевне, це нормально. Субвенції з першого погляду важко якимось чином оцінити, тому що це загальнодержавні програми, їх треба детальніше дивитися. Або ще... Пропонує народний депутат Шкварелюк з Івано-Франківської області: «Добудова лікарняного комплексу державного закладу: «Прикарпатський центр репродукції людини» по вулиці Чорновола, 51-г, м. Івано-Франківськ. 65,5 мільйона передбачив…

- Він сприяє штучному заплідненню на Франківщині.

- Питання не в тому, чому він сприяє, а питання в тому, що це виняток із правил. В Бюджеті не повинно бути окремою бюджетною програмою таких витрат. Вони можуть йти через фонд, через субвенції, через інші речі - пускайте, але не окремою програмою!

Або є цікава бюджетна програма на 500 мільйонів з Державного бюджету місцевим бюджетам на відшкодування вартості лікарських засобів та лікування окремих захворювань. Це так звана реімбурсація, яку уряд запровадив з цього року, тобто компенсація вартості ліків на окремі захворювання. Потрібно? Потрібно. Ліки дорогі. Але компенсація була й у попередні роки. І, кажуть, що вона була дуже корупційна. Але цікаво зауважити, що першочергово автором цієї поправки була група партії «Відродження»: народні депутати В.Ю.Хомутинник і А.І.Кіссе, і що найголовніше - цю правку комітет не підтримав. Але вона з'явилася в проекті бюджету до другого читання.

- Медичні поправки, які передбачають субвенції з Держбюджету місцевим бюджетам на часткове відшкодування вартості лікарських засобів - специфічна річ, у цьому в суспільстві бачать корупцію.

- Такі речі, як відшкодування, уряд в особі Міністерства охорони здоров'я має готувати завчасно, а не проводити окремим рядком! Між першим і другим читанням бюджету. Це так звана policy making - розробка політики в окремій сфері. Але МОЗ це не передбачило завчасно. Тому і бачимо дивну ситуацію з фінансуванням різноманітних програм та заходів.

- Дивимося далі.

- Поправка: виділення 350 мільйонів гривень на дорогу Дніпропетровськ - Церинки - Кобиляки - Решетілівка.

- Ніби хороша справа.

- Хороша справа, інвестиційний проект, який у минулому році був погоджений. Тільки чому це подав не уряд, чому це подає депутат, який вніс правок порядка на 500 мільйонів гривень, і вони пройшли? Тобто це вже означає, що депутат має достатньо потужні свої впливи.

Аналогічна історія, як винятки, які підтверджують правила, створення сучасної клінічної бази для хірургічного лікування очної патології недобудованого лікувального корпусу в Одесі, Фрунзенський бульвар, 49-52, П.Я.Унгурян - це одеський депутат. Чи потрібна ця річ? Напевно, потрібна і важлива, але чому на це виділяються кошти, як виняток із правила? Тобто, якщо це було б потрібно робити, це мала бути ініціатива МОЗу, МОЗ має системні проблеми недобудови по цих категоріях, є Фонд регіонального розвитку, який передбачає розвиток фінансування видатків територій, є механізми. Мій основний посил навіть не в тому, що це корупція чи в тому, що це неефективно, а в тому, що це - неправильний механізм. Таким чином, між першим і другим читанням з'явилося 202 програми.

- Що ще вам кидалося в очі при аналізі поправок?

- Багато що кидалося. Кидалися пожежні машини, видатки на які зайшли між першим і другим читанням, це плюс 200 млн на закупівлі пожежних автомобілів національного виробника. Як колишній працівник Міністерства надзвичайних ситуацій скажу, що з пожежними автомобілями велика проблема, тому що їх скільки б не закуповували, їх все одно не буде вистачати. Але одразу виникає запитання, чому закупівлі лише національного виробника? Він є один, і він пов'язаний з Радикальною партією. Ми пам'ятаємо позаминулорічний скандал з виділенням 400 млн грн на цю саму бюджетну програму і скандальні закупівлі в одну ніч. Так, національного виробника слід підтримувати. Потрібно гроші залишати тут, створити додаткові робочі місця, платити податки, розвивати економіку, це все додаткові імпульси. Але треба, щоб виробник і конкурував, хоча б на деяких етапах з іноземними. Вчився конкурувати, попри державний протекціонізм, він повинен знати, що він має досягати або прагнути таких самих показників якості.

Я був дотичний до інвестиційного проекту, який фінансувався за кошти ЄС. Львівська область купила пожежні автомобілі за європейські грантові кошти, наша частина тільки 10 відсотків, це супер, мерседесівські автомобілі, а не національного виробника. Я не знаю, який краще, але коли ти ставиш виключно національного виробника, це одразу обмежує можливості купувати кращу техніку. Можливо національний виробник за ті самі гроші не забезпечить ту саму якість, яку дасть європейський.

- Давайте підсумуємо: було внесено 202 поправки. На загальну суму?

- Видатки державного бюджету збільшені на 15,4 мільярда гривень! Але тут треба зважити, що тут є ефект підняття мінімальної заробітної плати «3200». Бо 46 поправок з цих 202 стосуються безпосередньо зміни показників, пов'язаних із заробітною платою на загальну суму 4,5 млрд грн, але там ще є на 10 млрд - субвенція, яка не включена, тобто воно десь у районі 14 млрд.

ПРОБЛЕМА «3200» НЕ НАЙГОСТРІША. ГОЛОВНЕ - УЗГОДЖУВАТИ МІЖ СОБОЮ ЗАСАДНИЧІ ДЛЯ ЕКОНОМІКИ ДОКУМЕНТИ

Втім «мінімалка» - не головний виклик бюджету. Виклики бюджету слід розділяти на кілька етапів. Перший: те, що стосується доходу. Тобто, ми запланували достатньо високі доходи. Чи ми їх отримаємо? Приватизація - 17,1 мільярда. Чи будемо ми мати їх? Не знаю, велике питання. Недоотримані кошти - недоотримані видатки. Спецконфіскація ніби має додати 10 мільярдів гривень, але за неї не голосують.

- Я сподіваюся, що все таки дотиснуть нардепів.

- Є нюанси. А якщо це рішення просто заблокують у судах?

По видатках з бюджету є інша проблема. Вона полягає в тому, що у нас видатки не пов'язані зі стратегічним розвитком економіки або галузі. Наприклад, з'явився документ, який називається «Стратегічний розвиток держави чи плану дій уряду до 2020 року». Чи потрібний документ? Так, бо він визначає напрямок розвитку держави. Ключові речі тут має давати уряд. Парламент має давати уряду напрямок, куди ти рухаєшся. Коаліційна угода - гарний документ був по своїй суті, не по змісту. Він давав напрямок - ми рухаємося туди, ми маємо зробити раз, два, три. Загальна річ. А уряд вже розписує документ детальніше. Тому в даному випадку документ правильний, документ потрібний.

Питання, чи узгоджується він зі стратегією Президента 2020? Не зовсім. Я маю надію, що це проект поки що, і він доопрацюється, доаналізується і зробиться якіснішим. Але середньострокове бюджетне планування для мене - феноменальне розчарування. Скоріше за все, було дано завдання оперативно дати інформацію. Давали те, що є. Але наші стратегічні документи: Стратегія-2020 і Україна-2020, документи Президента, коаліційна угода, план діяльності уряду чи середньостроковий план до 2020 року - все має демонструвати єдині показники. Ключові показники, яких має Україна досягти, повинні узгоджуватися між собою. А у нас проблема - це може не узгоджуватися з цим або з цим.

- Таке життя. Живемо як уміємо.

- Чекайте, це погано! Я хочу, щоб мій син, якому скоро буде 11 років, жив прекрасно в цій країні. І не тільки мій син. Я хочу, щоб кожна інституція, кожна державна установа, кожен державний службовець розумів, чого ми маємо досягти на загальнодержавному рівні. Це загальнодержавний рівень, середньостроковий план - 3-5 років.

Так само на рівні однорічного плану центрального органу влади, будь-якого міністерства кожен службовець повинен мати свою мету, своє завдання, свої показники, які мають досягти в цьому році, в наступному. Оце все має бути одна картинка. Довгострокові цілі - єдині, середньострокові - також. І видатки держави фінансуються на досягнення цих цілей. Чи можемо досягнути 60 цілей по 18-ти напрямках реформ, як записано в стратегії Президента? Точно ні. Розпорошеність виключає ефективність. Будь-який нормальний менеджер скаже, проектний менеджер скаже, що це неможливо. Немає концентрації, немає ключових двох, трьох напрямків, які б топ-менеджемент заявив. Я буду забезпечувати раз, два, три. Середньострокові та далекострокові цілі напряму пов'язано з тим, як ми плануємо та використовуємо гроші.

ЗВІТ ЗА НЕВИКОРИСТАНІ ГРОШІ МАЄ БУТИ ТАКИЙ САМИЙ СУВОРИЙ, ЯК І ЗА ВИКОРИСТНІ. ЧОМУ ПРОСИЛИ, ЯКЩО НЕ ВИТРАТИЛИ?

- А яка, по-вашому, проблема використання грошей найгостріша?

- Ви знаєте, коли мені кажуть, що в нас нема коштів, я слухаю дуже скептично. Бо чому тоді міністерства ці кошти не витрачають? Розкажу один випадок. Я достатньо активно пишу в Фейсбуці. Якось ввечері почав аналізувати - скільки саме коштів НЕ витрачають міністерства. Написав пост, що одне міністерство не використало 800 мільйонів гривень за 2015-й рік, інше не витратило 300 мільйонів… А ви хочете їм ще мільярд дати! Так може спочатку їх навчіть ефективно витрачати кошти. Реакцією на цей статус став лист від помічника народного депутата, той попросив зробити аналітику про невикористані кошти. Я підготував цю аналітику, у нас на сайті в розділі «Наші продукти» з'явиться. В ній інформація по кожному міністерству: скільки використано коштів, скільки не використано коштів по кожній програмі по 2 роках. Наприклад МВС - 150 мільйонів невикористаних коштів - в 2014 році, в 2015 році не використано 88 мільйонів. Депутат на основі цієї інформації пише запити до кожного міністерства: прошу дати пояснення - чому не використані. І міністерства звітують. Я маю ці звіти. І мене починають настільки злити непрофесійні підходи людей. Цікаво подивитися?

- Так.

- Яке міністерство ви хотіли б подивитися?

- Давайте подивимося МОЗ.

- ОК, - він вводить у рядок пошуку адресу сайту та відкриває адмінку. - Дивимося. У 2015 році не використали 940 мільйонів гривень. Досить велика сума - 4,6 млн у зв'язку з коригуванням постачальниками цін на енергоносії та комунальні послуги. Хочу зразу подивитися по цій бюджетній програмі, яка кредиторська заборгованість, чи вони правильно написали це, чи вони придумали щось. І це я обов'язково зроблю.

Далі. Не використали 400 мільйонів гривень на закупівлю ліків. Чому? Офіційна аргументація МОЗ дуже дивна, і звучить вона наступним чином: «Закупівля лікарських засобів, медичних виробів у 2015 році частково проводилась МОЗ України. За окремими напрямами конкурсні торги були визначені такими, що не відбулися або були відмінені відповідно до Закону України «Про здійснення державних закупівель». Також за окремими напрямами оплата постачальникам була здійснена по фактично укладених угодах».

Така ситуація стала можлива через погане планування роботи. Це провина МОЗ, в тому що не спланували якісну роботу та не було забезпечено закупівлю ліків на 400 мільйонів. Вам дали гроші, ви їх не використали. Якщо МОЗ не використав дані кошти на цю програму, то можливо було б ефективніше, щоб дані кошти були використані іншим відомством, але на жаль вони не мали цих коштів.

- А яка причина невикористання?

- Проблема в тому, що ці кошти були, їх передбачили. Ці кошти можна було пустити на будівництво садків, доріг, інших речей. За такі речі - невикористання коштів - має відповідати міністр, стояти в парламенті й пояснювати, чому він не використав кошти. От коли б існував такий підхід, така система звітності, вони б чітко знали свої цілі. В 2015 році я звернувся до всіх міністерств із проханням дати мені інформацію стосовно мети їхньої діяльності, основних завдань і ключових показників, які вони повинні досягти в своїй діяльності. Деякі міністерства пишуть: у нас немає ключових показників, у нас не передбачено. Чому нема? Це ж альфа та омега! Який результат має бути від здійснення вашої діяльності. Мене не цікавить процес, мені цікавий результат. Я хочу, щоб вони почали змінювати філософію мислення. Ви функціонуєте, ви листи пишете, окей... Якого результату наприкінці року ви хочете досягти? Що має бути досягнуто. Коли міністр на початку року скаже, я в цьому році досягну раз, два, три... І в кінці року він скаже: у мене було таке фінансування, я зробив то, то, я досягнув раз, два, три, чотири, або не досягнув того, що обіцяв, через такі й такі причини, це значно підвищує рівень дискусії.

Важливим моментом є те, що міністрів наймають на роботу (призначають) народні депутати, вони брали політичні, і не тільки, зобов'язання: що досягнуть за цей рік на початку року. Цих зобов'язань/цілей має буди кілька. Оптимально - не більше трьох. І в кінці року міністри мають звітуватися про досягнення цих цілей. Тоді зміниться підхід та з'явиться справжнє управління, орієнтоване на досягнення результату.

- А якщо кошти дали в останній місяць, і їх не встигли використати?

- Інше питання. Але, якщо вам дали в останній місяць, вам просто так не могли дати. Ви просили ці гроші. Бо просто так гроші не даються. Ви точно їх просили. Якщо ви просили, значить були переконані, що ви їх використаєте. Навіщо брали, якщо дали в останній місяць? Точно знайшлося тисяча і одна інша установа, яким захотілося.

У мене є один ще не оприлюднений файл, де я звів невикористані кошти за попередні роки, це - мільярди гривень!

- Це каламутна вода, в якій може зловити рибку, хто завгодно...

- Це питання неефективності використання. Ми дали вам гроші, а ви їх не використали. Натомість ці кошти могли бути призначені в інші місця, і їх могли використати. Погасити заборгованості попередні, ще щось. Тут можна аналізувати, шукати причини. Тут ще є таке: Міністерство фінансів не дає право використовувати навіть ці кошти, які бюджетом передбачені. Просто не відкриває асигнування - і все, їх не можна використати. Ще інша частина видатків. Бюджет це така цікава дуже річ. Вона непроста, тому що в ній треба багато вивчати та досліджувати... Просто так казати «ефективно», «не ефективно», «корупційно», «не корупційно» - не можливо і не професійно.

Принаймні, я намагаюся уникати таких визначень, як корупція. Для мене ключовий показник ефективності чи неефективності - чи ці видатки йдуть на досягнення певних стратегічних цілей. Якщо так, ну як це можуть вони бути неефективні?

Лана Самохвалова, Київ

Фото: Олена Худякова