Дворівнева чи трирівнева система місцевого самоврядування в Києві

З тих часів, коли Конституцією та іншими Законами України було вирішено надати столиці спеціального статусу, розвиток демократичних самоврядних інститутів у Києві припинився. Однак, запровадження кількарівневої системи місцевого самоврядування здатне вирішити споконвічні проблеми міста і забезпечити його розвиток.

Саме через спеціальний статус міста, ми маємо парадоксальну ситуацію, коли орган місцевого самоврядування, Київська міська рада, не має реальної можливості виконувати свої повноваження через власний виконавчий орган. Формальним виконавчим органом міської ради є Київська міська державна адміністрація, яка одночасно є місцевою державною адміністрацією, що підконтрольна й підзвітна Президенту України та Кабінету Міністрів України відповідно до чинного законодавства. Через це «подвійне» підпорядкування незрозуміло чиї інтереси Київська міська державна адміністрація має задовольняти – територіальної громади Києва чи держави.

Що стосується представницьких органів територіальних громад,  варто подивитися на досвід успішних європейських міст. Для них є нетиповою система управління, що діє у Києві, коли на чолі стоїть лише міська рада, що складається зі 120 депутатів.  Виходить, що на одного київського депутата припадає 24222 киянина, у той час як у Берліні - 5200, Парижі - 4264, Лондоні - 4600, а у Відні - 1545 осіб на депутата.

Ця різниця пояснюється тим, що у більшості європейських країн діє дворівнева або трирівнева система місцевого самоврядування. Ще у середині 20 ст. у Європі дійшли висновку, що жорстка вертикаль влади неефективна коли йдеться про вирішення місцевих проблем. Ця модель контролю й управління не виправдала себе на практиці, продемонструвавши відсутність гнучкості у прийнятті рішень там, де потрібно вжити термінових заходів. Саме для цього було вирішено створити місцеві органи самоврядування й наділити їх окремими повноваженнями.

Що ж мається на увазі під дворівневою чи трирівневою системою місцевого самоврядування? Простою мовою це означає, що на рівні одного міста діє дві або три ланки місцевого управління:

Перша ланка – на рівні всього міста діє міська рада, як представницький орган всієї територіальної громади. Повноваження міських рад переважно стосуються системних речей: місцеві податки та збори, бюджет, великі міські проекти, стратегія розвитку міста, міжнародне співробітництво.

Друга ланка – створюються представницькі органи у формі районних рад на рівні районів міста.  У Києві, наприклад, існує 10 районів. Вони опікуються питаннями освіти, охорони здоров’я, соціальним захистом, забудовою району, пожежною безпекою і транспортною інфраструктурою.

Третя ланка – компактні муніципальні утворення або громади, що створені за географічним, територіальним, часто – історичним принципом. Це та ланка, яку називають найбільш наближеною до мешканців міста формою місцевого самоврядування. На цьому рівні вирішуються питання благоустрою та якості життя мешканців відповідної території. На цій ланці не завжди утворюються представницькі органи.

Що ж стосується Києва, то відповідно до зазначеного вище переліку ми маємо лише один рівень місцевого самоврядування, що представлений у вигляді Київської міської ради, яка складається зі 120 депутатів та Київського міського голови, який також суміщає посаду голови Київської міської державної адміністрації. Об’єктивно неможливо ефективно вирішувати питання великого міста на рівні одного представницького органу.

Для кращого розуміння наведу приклад з життя Києва. Мало хто знає, що Київська міська рада, як представницький орган територіальної громади міста Києва, уповноважена на виконання функцій управління комунальною власністю усього міста. Також хочу звернути увагу на те, що Київська міська рада є колегіальним органом і тому свої рішення приймає також колегіально, шляхом голосування простою більшістю. Відповідно до усталеної практики, засідання Київської міської ради зазвичай відбуваються не частіше 1-2 разів на місяць. Під час цих засідань депутати Київради, замість того щоб приймати стратегічно важливі рішення, на кшталт того, де взяти кошти на ремонт житлового фонду міста чи вирішення питання із запровадженням виконання стратегії розвитку Києва на 2025 рік, повинні розглядати питання «мікро» значення, як, наприклад, списання старої теплиці, якою вже 20 років ніхто не користується, або демонтаж старих вбиралень. Це реалії нашого столичного керування, у яких Київрада змушена вирішувати дрібні питання через відсутність інших представницьких органів самоврядування.

Вважаю, що саме трирівнева система управління стане ефективним рішенням і надійним підґрунтям для побудови реального місцевого самоврядування в Києві. Головне розуміти три основні чинники, що впливають на кожну ланку місцевих органів самоврядування: повноваження, фінансування та контроль. Тільки у сукупності усіх трьох пунктів можливо реально запровадити демократичні механізми управління суспільством і громадою.

Окремим напрямком у розвитку місцевого самоврядування Києва вбачається реформування системи державного управління та контролю, а саме реорганізація Київської міської державної адміністрації та районних державних адміністрацій і відокремлення їх від органів місцевого самоврядування. Утворення незалежних і підконтрольних лише органам місцевого самоврядування виконавчих органів.

Пропоную конкретні пропозиції і шляхи вирішення цієї проблеми:

1. Залишити на рівні міста Київську міську раду, як загальноміський представницький орган, який мав би опікуватися системними питаннями міста.

2. На другому рівні утворити районні ради. Одразу хочу зазначити, що  їхнє утворення викликає певний спротив, оскільки багато хто вважає це архаїзмом і поверненням до радянського минулого. Але, як ми вже з’ясували, такий механізм дозволить ефективно керувати громадою і комунальним майном. До сфери повноважень райрад пропонується віднести питання освіти, охорони здоров’я, забудови території, соціальної допомоги, паркування. При цьому питання повноважень, має вирішуватись на договірних засадах з обов’язковим залученням громадськості та досвіду інших країн. У найкращому випадку, це мало б виглядати як угода між Київською міською радою та районними у місті Києві радами про розподіл повноважень органів місцевого самоврядування.

3. На третьому рівні пропоную підтримати розвиток органів самоорганізації населення, як форми безпосередньої участі громадян у вирішенні питань місцевого значення. Фактично, це той інститут, який має впливати на розбудову громадянського суспільства. Мешканці, як рівноправні члени однієї громади, повинні відчути приналежність до вирішення проблем міста. Допоки громада не зрозуміє, що при вирішенні питань місцевого значення в першу чергу треба покладатися на себе, до того часу ми не побудуємо ефективне і заможне місто.

Але потрібно чітко усвідомлювати - у нинішніх умовах перехід до трирівневої системи управління Києвом буде тривалим процесом. Він повинен відбуватися поступово, а зміна такого значення потребуватиме самовідданості й зусиль від кожного члена нашого суспільства.

Олександр Савченко

* Точка зору автора може не збігатися з позицією агентства