Навіщо “Енергоатом” “віддають” Кабміну? Розбираємося
Президент Зеленський підписав Указ “Про невідкладні заходи щодо стабілізації ситуації в енергетичній сфері та подальшого розвитку ядерної енергетики”. В експертному середовищі документ сприйняли неоднозначно. Критики, зокрема, кажуть: у президентсько-парламентській республіці глава держави не має повноважень вирішувати такі питання. За законом, їх регулюють парламент і Уряд.
Деякі фахівці також вважають застарілими конкретизовані Указом плани щодо відновлення будівництва енергоблоків №№3 і 4 Хмельницької АЕС. Мовляв, це треба було робити років 15-20 тому. Тоді, як відомо, далі розмов не пішли. Тепер же “енергетичні реалії” України та світу суттєво змінилися. І спорудження цих блоків буде “вчорашнім днем”.
Та найбільше критичних коментарів стосуються пункту президентського Указу, яким пропонується “...невідкладно опрацювати питання щодо передачі функцій з управління “Енергоатомом” Кабінету Міністрів України”. Дехто з експертів вважає, що під орудою цього колективного органу, а не профільного міністерства, наша ядерна енергетика швидко “загнеться”, адже ця специфічна і складна галузь потребує постійного контролю з боку професіоналів. Спробуймо проаналізувати наведені експертами аргументи.
Чи вплине на якість корпоратизації “Енергоатома” перетягування “ковдри повноважень”
Першими на сполох забили аналітики освітнього проєкту “Ліга антитрасту”, які оприлюднили у Фейсбук перелік претензій до глави держави та підписаного ним Указу. І якщо наведені аргументи видаються доволі переконливими (принаймні, як для людини із “поверховими” знаннями про українську енергетику та особливості управління державними господарськими об’єктами), то до їх викладу одразу ж з’явились питання. Зокрема, через відверті спроби драматизувати ситуацію, привернувши якомога більшу увагу Фейсбук-спільноти. Судіть самі:
“В ніч з 22 на 23 вересня президент Володимир Зеленський видав Указ про невідкладне опрацювання питання щодо передачі Кабінету Міністрів управління “Енергоатомом”, який нині контролюється Міністерством енергетики”... Такий початок посту одразу ж додає тривоги: що ж там за “зради” ховаються в документі, якщо глава держави задля того, щоб завізувати його, знехтував нічним відпочинком та інтересами власної родини? Насправді ж легко з’ясувати, що про появу Указу пресслужба Президента повідомила вже о 21.29 22 вересня. А за українським законодавством, нагадаємо, “нічний період” – час з 22-ої до 6-ої години. До того ж, треба врахувати: перш, ніж офіційна інформація пресслужби з’явиться на офіційному (!) сайті, її потрібно підготувати й узгодити на кількох рівнях. Тобто, насправді глава держави підписав Указ годині о 20-й або й раніше. І разом із цим документом на президентському сайті з’явилася й низка інших – зокрема, щодо призначень суддів та голови Броварської райдержадміністрації. Невже ці укази та розпорядження ще більш “зловісні” й “небезпечні” для країни, бо ж підписані ще більш “глупої ночі проти 23 вересня”?.. При цьому практика підписання документів під кінець робочого дня звична і для українських, і для інших глав держав, а їхній робочий день, як відомо, не закінчується першої ж секунди після того, як на годиннику з’являться цифри “18.00”...
Але, дідько з нею, із формою. Поговоримо про зміст претензій до документа.
Претензія №1: ймовірна неконституційність президентського Указу
У Лізі антитрасту вважають, що, підписавши документ, Президент “програмує конфлікт на рівні Конституційного суду, оскільки його повноваження значно вужчі, ніж виданий указ”. Із цим погоджується й експерт з енергетичних питань Геннадій Рябцев. “Справді, маємо проблему, коли наказ про зміни (зокрема, корпоратизацію НАЕК “Енергоатом”) дає глава держава. Хоча формально у нас – парламентсько-президентська республіка, і Президент не є очільником виконавчої влади. А отже – за Конституцією, не має права давати доручення Кабінету Міністрів. У згаданому ж Указі ціла низка таких доручень. Для мене, як для фахівця з держуправління й державної політики у паливно-енергетичному комплексі, очевидно, що йдеться про порушення чинних процедур. Тобто, Президент і справді перевищив делеговані йому повноваження”, – наголосив пан Рябцев у коментарі Укрінформу.
Водночас сенсу у зверненні противників підписання Указу до Конституційного суду експерт не бачить. Навіть, якщо КСУ визнає документ незаконним і скасує його, ситуація не зміниться. Хіба що вкотре пригальмує процес реформування галузі, з яким Україна вже й так затягнула. До того ж, зробивши його ще більш заплутаним і некерованим. Адже і наше чинне законодавство, і документи, за якими Україна брала міжнародні зобов’язання в галузі енергетики та у сфері державної власності, передбачають корпоратизацію “Енергоатома”. Стосується це й Енергетичної стратегії України до 2035 року, й Угоди про Асоціацію з ЄС, і домовленостей Києва з Міжнародним валютним фондом.
Претензія №2: “вдала” спроба копіювати дії попередників
Аналітики Ліги антитрасту нагадують, що спроби подібних пертурбацій в системі управління атомною енергетикою були й за попередньої влади. Тоді таким крокам вдалося запобігти – через відсутність єдиної позиції Уряд так і не спромігся “узяти “Енергатом” під контроль”. Тепер же рівень ухвалення рішення підвищили до президентського...
Нагадаємо, влітку 2017-го Міністерство економічного розвитку і торгівлі справді ініціювало підготовку розпорядження про передачу цілісного майнового комплексу НАЕК "Енергоатом" в управління Уряду. Категорично проти цього було профільне відомство – Міністерство енергетики та вугільної промисловості, яке відмовилося погоджувати проєкт ухвали. Тож процес “поділу шкури” “Енергоатома” пригальмував.
Та ненадовго – восени підготовку майбутньої “реформи” відновили, діючи вже в обхід Міненерговугілля. І навіть намагаючись знехтувати Експертним висновком Департаменту з питань розвитку паливно-енергетичного комплексу та житлово-комунального господарства Секретаріату Кабміну. Аналітики тоді наголошували: Уряд не зможе виконувати такі управлінські функції, адже складається з посадових осіб, які не є фахівцями із ядерної енергетики. Та й загалом повноваження з виконання Кабміном функцій держоргану управління у сфері використання ядерної енергії і радіаційної безпеки не передбачені. Більше того: як наголошувалося, такий крок суперечить статтям 18, 21 і 33 Закону України "Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку", якими передбачено розподіл функцій, обов'язків та компетенцій Кабміну, Міненерговугілля і НАЕК "Енергоатом".
Позицію експертів та Міненерговугілля на початку 2018 року підтримав віцепрем'єр Володимир Кістіон, який запропонував зняти питання із розгляду. За урядування Володимира Гройсмана до нього так і не повернулися...
Претензія №3: лише намагання поділити впливи
Варто зазначити, що рішення, яке знайшло відображення в Указі Президента, не було спонтанним. За нинішньої влади такі плани обговорювали вже давно – паралельно з можливістю передання в управління Кабміну ще й ПрАТ “Укргідроенерго”. (Це знову ж до питання “несподіваного удару” в ніч проти 23 вересня”). Утім, як стверджують в Лізі антитрасту, у процесі обговорення переконливі аргументи на користь такого кроку так і не пролунали.
У 2017-му, до речі, необхідність перепідпорядкування “Енергоатома” пояснювали дотриманням положень статті 32 Закону "Про ринок електричної енергії", яка стосується управління діяльністю оператора системи передачі електрики. Мовляв, ідеться про конфлікт інтересів в Міненерговугілля – оператор системи передачі (нині – НЕК “Укренерго”) та генеруючі держкомпанії (ПрАТ "Укргідроенерго" і ДП "НАЕК "Енергоатом") не можуть перебувати в управлінні одного міністерства. Приблизно такі ж аргументи лунають і зараз. Хоча “Укренерго” дещо раніше й передали під контроль іншого відомства – Міністерства фінансів.
Натомість в Лізі антитрасту стверджують: справжні мотиви рішення інші. На кону, мовляв, вплив на формування й діяльність майбутньої Наглядової ради енергопідприємства. Річ у тім, що в процесі корпоратизації “Енергоатома” (доручення щодо підготовки якої також є в Указі Зеленського), після перетворення держкомпанії на ПрАТ зі 100% державною власністю, її діяльність регулюватиметься Законом "Про акціонерні товариства". А стаття 51 цього документа якраз і передбачає створення Наглядової ради, яка "є органом, що здійснює захист прав акціонерів товариства, і в межах компетенції, визначеної статутом та цим Законом, контролює та регулює діяльність виконавчого органу". Конкурс же на призначення незалежних членів Наглядових рад оголошує саме той держорган, у сфері управління якого перебуває держпідприємство. Тобто, тепер це стане компетенцією Кабінету Міністрів, а не Міністерства енергетики...
Але ж у цьому, здається, є певна логіка та, якщо хочете, навіть ідеться про вигідне суспільству формування запобіжників від ухвалення рішень одноосібно очільником відомства, який – є ризики – може бути ставлеником однієї з фінансово-промислових груп. Адже, нагадаємо, Ольга Буславець ось уже півроку є тимчасовою виконувачкою обов’язків глави Міненерго. Рано чи пізно ця “тимчасовість” має закінчитися. Верховна Рада призначить повноцінного міністра. А ним (чи нею) може виявитися особа, залежна від олігархів...
Водночас деякі експерти сумніваються, що рішення продиктоване саме такою “благородною” метою. "Якщо це зроблять, то міністр палива й енергетики буде просто фігурою – без повноважень і впливу – не тільки на поточну ситуацію, а й на стратегічні питання розвитку галузі в цілому. Оцього, мабуть і прагнуть ті, хто таке пропонує, – вважає колишній міністр енергетики Іван Плачков. – Таке рішення загрожує тим, що енергетична галузь втратить не тільки керованість, а й координацію".
“Абсурдною” вважає ідею підпорядкування "Енергоатома" та "Укргідроенерго" Кабінету міністрів і ще один ексміністр палива та енергетики Юрій Продан. "Таким чином ми втратимо керованість цими компаніями, що призведе до погіршення енергетичної безпеки. Обидві компанії мають керуватися Міненерго, для того, щоб там напрацьовувалася політика й ухвалюватися кваліфіковані рішення”, – каже колишній урядовець.
Натомість прибічники запропонованих змін вважають такі побоювання безпідставними. Адже фахівці, котрі нині працюють в системі “Енергоатома”, нікуди не подінуться. Вони, як і раніше, опікуватимуться технічними й технологічними питаннями, поточною роботою підприємства і його підрозділів. Кабмін же здійснюватиме лише загальний контроль, захищаючи інтереси держави після корпоратизації підприємства. А логіка цього процесу передбачає, що рано чи пізно таке рішення однак довелося б ухвалювати...
“До акціонування ніхто не передає права управління від Міненерго до КМУ. Надалі ж завдання останнього – представляти інтереси держави у процесі корпоратизації. Оскільки найвищим органом виконавчої влади в країні є Кабінет Міністрів, саме він буде єдиним акціонером підприємства. Головне – не допустити, щоб держава втратила управлінські важелі. Приміром, щоб не сталося так, як із НАК “Нафтогаз”, політика якого далеко не завжди збігається з політикою держави – наприклад, у сфері газовидобутку”, – пояснює експерт з питань енергетики Геннадій Рябцев. І додає: “У жодному разі не йдеться про те, що “Енергоатом” передають (особисто) Шмигалю від (особисто) Буславець. Просто починається звичайний процес корпоратизації, який має відбуватися незалежно від того, хто дав вказівку про “старт”.
Претензія №4: невідповідність законодавству і міжнародним зобов’язанням
Поміж аргументів проти підписання президентського Указу аналітики Ліги антитрасту наводять і такий: документ суперечить статті 21 Закону “Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку”. Згідно з нею, “державне управління у сфері використання ядерної енергії здійснюється міністерством, іншим центральним органом виконавчої влади, визначеним Президентом України”. “Кабмін – не є таким органом. Отже, без внесення змін до згаданої статті Закону будь-яка реалізація Урядом повноважень з управління – нелегітимна”, – вважають аналітики. Але не все так однозначно: виявляється, і у цьому випадку ми стикаємося з проблемою неузгодженості вітчизняного законодавства і протиріч, які юристи можуть трактувати по-різному. Адже стаття 5 Закону “Про управління об’єктами державної власності” передбачає можливість надання Уряду повноважень з управління усіма державними об’єктами...
Те ж стосується і різних (залежно від “місця сидіння” експертів) оцінок можливого впливу підписання главою держави нового “енергетичного” указу на відносини України із міжнародними партнерами.
Противники документа стверджують: “Передання “Енергоатома” під управління Уряду – короткозорий крок, який боляче вдарить по інвестиційній привабливості “атомки”. Більше того, порушуються міжнародні зобов'язання по Гарантійній угоді між Україною та ЄБРР, Україною і Євроатомом у зв'язку із кредитами на виконання Комплексної програми підвищення рівня безпеки енергоблоків АЕС”.
Натомість Геннадій Рябцев переконаний: прискорюючи – навіть, у такий “небездоганний” спосіб – корпоратизацію підприємства, ми підтверджуємо, що безумовно дотримуємося зобов’язань (на жаль, з перманентно притаманним нашій владі “непоспіхом”). “Попри претензії до “форми” Указу, критикувати плани з корпоратизації “Енергоатома” недоцільно. Такий крок передбачений вітчизняним законодавством – передовсім, Енергетичною стратегією, а також усіма міжнародними зобов’язаннями України. Й узагалі продиктований нагальними потребами розвитку підприємства. Йдеться про його перетворення на Відкрите акціонерне товариство. Це не є приватизацією. Кабінет міністрів залишиться єдиним представником акціонера в компанії, матиме 100% її акцій” – пояснює експерт з енергетичних питань.
При цьому компанія, за його словами, зможе ефективніше залучати інвестиції. Нині ж такі “сторонні” капіталовкладення неможливі, “Енергоатом” фінансується лише з Держбюджету. Крім того, корпоратизована компанія краще і швидше співпрацюватиме із замовниками й контрагентами. Адже державне підприємство може проводити закупівлі, по-перше, лише після того, як отримає відповідне бюджетне фінансування. А по-друге – тільки через складні тендерні процедури. “У цьому зв’язку іноді виникає стільки проблем, що будь-які дії, спрямовані на розвиток підприємства, стають узагалі неможливими. Отже, нічого поганого у корпоратизації немає. Навпаки. Якщо провести її “з розумом”, галузь отримає неабиякий поштовх для розвитку”, – підсумовує Геннадій Рябцев.
Владислав Обух, Київ
